II SA/Go 764/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi "S" Spółdzielni na uchwałę nr XXVIII/392/08 Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oddala skargę. "S" reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła do tutejszego Sądu uchwałę nr XXVIII/392/08 Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, po uprzednim wezwaniu pismem w dniu [...] sierpnia 2008 r. Rady Miasta do zmiany uchwały nr XXVIII/392/08 w części dotyczącej działki gruntu nr [...]. Skarżący, podnosił iż ma tytuł prawny do w/w działek, gdyż jest wieczystym ich użytkownikiem. Zażądał żeby w zmienionej uchwale nie określano parametrów obiektu jaki może powstać na w/w działkach, a jedynie pozostawić dotychczasowe przeznaczenie gruntu. Wnosił o usunięcie naruszenia prawa. W uzasadnieniu pełnomocnik "S" wskazał, iż w zakresie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej upizp, nie mieszczą się ustalenia dotyczące gabarytów budynku. Podnosił, iż skutkiem ograniczenia zabudowy do wysokości 8 metrów było wycofanie się potencjalnego nabywcy w/w działek, który zamierzał wybudować obiekt handlowy. Powyższa zmiana wpłynęła również na obniżenie wartości działki. Ponadto skarżący kwestionował prawidłowość trybu uchwalenia Studium tj. zgłoszenie powyższych zmian w formie autopoprawki w dniu podjęcia uchwały nr XXVIII/392/08. Pismem z dnia [...] października 2008 r. Rada Miasta zawiadomiła stronę skarżącą, iż na XXXII sesji w dniu [...] września 2008 r. rozpatrzyła wezwanie i postanowiła je nieuwzględnienić. Zaskarżona uchwała została przedstawiona Wojewodzie, który pismem nr [...] z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził jej zgodność z prawem. Dnia [...] października 2008 r. do Biura Rady Miasta wpłynęła skarga "S" na uchwałę nr XXVIII/392/08 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 i 2 upizp) oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania (art. 11 ust. 10 i 11 upizp). Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXVIII/392/08 w części w której w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta dotyczy działki gruntu nr [...]. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż uchwała nr XXVIII/392/08 w zakresie dotyczącym określenia ilości kondygnacji i wysokości budynku, jaki może powstać na w/w działkach gruntu była niedopuszczalna. Skarżący podnosił, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego to akt o dużym stopniu ogólności. Dopuszczalne sposoby formułowania ustaleń studium wynikają zaś z jego zakresu przedmiotowego oraz z systemowych relacji w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro stosownie do art. 15 ust. 2 upizp parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów zastrzeżono do zakresu planu miejscowego to Studium uwarunkowań nie może ingerować w zakres przedmiotowy planu miejscowego. Przyczyną wadliwości trybu uchwalenia Studium w zakresie powyższych działek przy ul. [...] było w ocenie skarżącego uniemożliwienie wypowiedzenia się osobom zainteresowanym, co do zmiany projektu Studium z uwagi na wniesienia autopoprawki do projektu przez Prezydenta Miasta na sesji Rady Miasta w dniu [...] sierpnia 2008 r. Autopoprawka wyznaczała ograniczenia gabarytów przyszłych zabudowań na w/w działkach, tj. budowla dwukondygnacyjna do wysokości 8 metrów. Zdaniem pełnomocnika, wnoszenie autopoprawek w procedurze rozpatrywania przez Radę Miasta projektu uchwały w sprawie studium podlega ograniczeniom pod względem czasowym, szczególnie, gdyby miały wprowadzać do treści studium zmiany o charakterze merytorycznym. Wniesienie autopoprawki w tym samym dniu, w którym uchwalane jest Studium, powoduje, że wprowadzone zmiany nie mogą stać się przedmiotem wszechstronnej analizy w płaszczyźnie ich treści, zasadności oraz wywoływanych przez nie skutków. W ocenie strony skarżącej wprowadzenie autopoprawek w dniu uchwalenia Studium powodować bowiem będzie, że pominięty zostanie obligatoryjny etap procedury w sprawie przygotowania i uchwalenia studium, jakim jest przedstawienie opinii i wniesienie uwag, o których mowa w art. 11 upizp. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując na brak interesu prawnego "S". W ocenie Rady Miasta strona skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. Podkreślono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Postanowienia studium nie są adresowane do konkretnej osoby, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie dochodzi zatem w ocenie organu do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Na potwierdzenie tej tezy przywołano orzeczenie NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., /sygn. akt OSK 614/07/. Pełnomocnik Rady Miasta wskazał również na niedopuszczalność złożonej skargi ze względów merytorycznych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust.1 stwierdził, iż skarżący nie wskazał jakie konkretnie uwarunkowanie nie zostało w studium uwzględnione. W świetle pozytywnej oceny aktu przez organ nadzoru tj Wojewody, zarzut uznał za bezzasadny. W ocenie organu podstawę prawną do kształtowania w studium wysokości zabudowy określanej w ilości kondygnacji lub metrach stanowi art. 10 ust. 2 pkt 2 upizp. Pełnomocnik Rady Miasta dowodził, iż wysokość zabudowy jest parametrem, wskaźnikiem urbanistycznym w rozumieniu art. 2 pkt 16 upizp. W związku z powyższym zgodnie z § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233)"ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego". W ocenie organu zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 był więc niezasadny. Odnośnie zarzutu naruszenia trybu sporządzania studium pełnomocnik Rady Miasta oświadczył, iż Prezydent po rozpatrzeniu uwag do projektu studium stosownie do treści art. 10 ust. 12 upizp przedstawił projekt uchwały Radzie Miasta wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Wśród uwag do projektu Studium znalazła się również uwaga grupy mieszkańców Osiedla domagających się obniżenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie objętym skargą z 12 metrów do 6 metrów. Prezydent Miasta mając na uwadze stanowisko przedstawione przez radnych podczas prac nad projektem aktu zgłosił autopoprawkę skutkującą obniżeniem wysokości zabudowy z 12 metrów do 8 metrów. Zdaniem pełnomocnika organu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek zasad procedowania nad projektem Studium, nie nastąpiło również naruszenie interesu prawnego i faktycznego "S". Podnosił, że tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazuje sytuacje, w których procedura wymaga powtórzenia w związku z wprowadzeniem do projektu zmian. Przepisy dotyczące przygotowania i uchwalania studium regulacji tego rodzaju nie zawierają. Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do wykazania tytułu prawnego dotyczącego działki gruntu nr [...], w szczególności do przesłania odpisu z ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. przedłożono wypis z księgi wieczystej z którego wynikało, iż S jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...]. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik skarżącej spółdzielni oświadczył, że działki o nr ew. [...] powstały z podziału działki nr [...]. Co świadczyło, iż nadal nie wiadomo jaki tytuł prawny skarżący posiada do działki o nr ew. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej usg, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, iż nie można podzielić zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż skarga z art. 101 usg przysługuje jedynie na akt prawa miejscowego, w związku z czym podlega odrzuceniu. Skarga z art. 101 usg przysługuje na każdą uchwałę Rady Miasta podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. W związku z powyższym Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miasta w trybie art. 101 usg jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta nr XXVIII/392/08 z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w części dotyczącej działki gruntu nr [...]. Wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego przedmiotową uchwałą Rady Miasta jest pismo "S" z dnia [...] sierpnia 2008 r /data prezentaty/. Skarżący dochował terminu do złożenie skargi do Sądu, określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z lektury Studium zamieszczonym na nośniku elektronicznym załączonym do akt sprawy wynika, iż skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXVIII/392/08 w części wskazanej w załączniku nr 2 karty terenów określającej wysokość dla zabudowy usługowej "do II kondygnacji i maksymalnie 8 m od poziomu terenu". Swoje uprawnienie do złożenia skargi opierał na tytule prawnym do działek o nr ew. [...]. Jednakże zgodnie z przesłanym przez "S" odpisem z księgi wieczystej skarżący jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...]. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, iż interes prawny spółki został ewidentnie naruszony uchwałą nr XXVIII/392/08. Wywodził powyższe wskazując na naruszenie przez organ art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej upizp., konkludował iż wadliwe Studium będzie miało charakter wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza. Należało udowodnić w skardze, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego naruszyło interes prawny lub uprawnienie, polegające na istnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich należy skarżąca spółka. Jako warunku dopuszczalności skargi na podstawie art. 101 usg nie można upatrywać - jak to czyni się w skardze – w naruszeniu przepisu z art. 10 upizp., czy też procedury planistycznej. Może to być kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Twierdzenia strony, zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a nie powtórzone w skardze o odstąpieniu potencjalnego nabywcy przedmiotowych działek od ich kupna w związku z ograniczeniem wysokości budynków do 8m w Studium należało uznać za gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami takimi jak np. umowa przedwstępna i odstąpienie od umowy. Wobec braku powyższych dowodów Sąd miał obowiązek orzekać jedynie na podstawie treści skargi. Odnosząc się do podniesionej w skardze wadliwości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania polegającej na określeniu gabarytów obiektu dla zabudowy usługowej, jaki ma powstać w przyszłości na terenie "do II kondygnacji i maksymalnie 8m od poziomu terenu" to przyjąć należy, że nie stanowi to naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego o naruszeniu interesu prawnego skarżącej spółki, skoro ustalenia te nie wpływają bezpośrednio na sposób wykonywania praw przysługujących spółce do nieruchomości objętych ustaleniami. Ponadto nie można mówić również o takim naruszeniu w związku z tym, iż w Studium przyjęto odmienne rozwiązania niż dotychczas obowiązujące. Skarga w przedmiotowej sprawie została tak sporządzona, jak gdyby rzeczą oczywistą i pewną było, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny S, tymczasem jest to wyłącznie subiektywne odczucie pełnomocnika spółki. Sąd stoi na stanowisku, iż wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego przez "S" jest niewystarczające. Stanowi to jedynie naruszenie interesu faktycznego tj. stanu, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów procedury planistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących, przy czym jeśli tak się stanie oceny wymagać będzie także to czy naruszenie procedury planistycznej mają charakter istotny w rozumieniu art. 28 upizp. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty wskazują jednoznacznie na to, że uchwały rady gminy w sprawie zmiany studium mogą być zaskarżone do sądu jedynie na podstawie przesłanek z art. 101 usg. Skarżący ich nie wykazał, tym bardziej, iż nie wykazał nie tylko naruszenia interesu prawnego ale także samego interesu, wobec niemożności wykazania tytułu prawnego do działek objętych skargą. Stanowisko zajęte przez Sąd wynika także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, wyrok z 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 751/07, wyrok z 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych w Warszawie i Gliwicach – sygn. akt IV SA/Wa 789/08, IV SA/Wa 652/08 i II SA/GL 143/06. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.