II OSK 589/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]"[...] Spółdzielni [...] w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 764/08 w sprawie ze skargi "[...]"[...] Spółdzielni [...] w Z. G. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr XXVIII/392/08 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Go 764/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w Z. G. na uchwałę Nr XXVIII/392/08 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra. Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra w wykonaniu uchwały Nr XII/105/03 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 2 września 2003r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium. Zmiana studium obejmuje obszar w granicach administracyjnych miasta Zielona Góra, natomiast procedura, w wyniku której zmiana została dokonana podlegała ocenie Wojewody Lubuskiego, który pismem z dnia 10 października 2008r. stwierdził jej zgodność z prawem. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, po uprzednim wezwaniu do zmiany uchwały w części dotyczącej działki gruntu nr 165/2, 165/3 i 165/4 położonej w Z. G. przy ul. [...] złożyła w dniu 17 października 2008r. "[...]" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w Z. G., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki gruntu nr 165/2, 165/3 i 165/4 położonej w Z. G. przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania (art. 11 ust. 10 i 11). Zdaniem skarżącej określenie w uchwale nr XXVIII/392/08 ilości kondygnacji i wysokości budynku, jaki może powstać na przedmiotowych działkach było niedopuszczalne. Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 cyt. ustawy parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów zastrzeżono do zakresu planu miejscowego, a nie studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że uchwała rady gminy w sprawie zmiany studium może być zaskarżona do sądu jedynie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wnoszący skargę musi zatem wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, a skoro tak, to zaskarżona uchwała mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała nie tylko naruszenia interesu prawnego, ale także samego interesu prawnego. Swoje uprawnienie do złożenia skargi skarżąca opierała bowiem na tytule prawnym do działek o nr ew. [...], [...], [...], jednakże zgodnie z przesłanym odpisem z księgi wieczystej skarżąca jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...]. W tej sytuacji na znaczeniu tracą wszystkie zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów procedury planistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas, kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej, przy czym naruszenie procedury planistycznej winno mieć charakter istotny w rozumieniu art. 28 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Od powyższego wyroku "[...]" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w Z. G., reprezentowana przez adw. J. W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008r. w części dotyczącej działek gruntu nr ew. [...], [...], [...] położonych w Z. G. przy ul. [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego: 1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 ppsa przez - bezpodstawne stwierdzenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w związku z brakiem tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej w skardze, podczas gdy okoliczność ta była pomiędzy stronami bezsporna, a nadto wykazana wprost wypisem z księgi wieczystej KW nr [...], dołączonym do akt sprawy, - bezpodstawne stwierdzenie, że skarżąca jedynie w subiektywny sposób twierdzi, że został naruszony jej interes prawny, podczas gdy do takiego naruszenia doszło, gdyż niezgodnie z prawem (przepisami art. 10 ust. 1 i 2 ustawy) niekorzystne zapisy Studium, dotyczące nieruchomości należącej do skarżącej, gdyby się w tej postaci ostały, musiałyby zostać bezwzględnie powtórzone w przyjętym w przyszłości planie miejscowym, bez możliwości ich kwestionowania przez skarżącą, 2) art. 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że postanowienia studium są kierowane jedynie do organów gminy, wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są zaś adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a zatem przez te podmioty, w tym również skarżącą nie mogą być zaskarżane, co stoi w sprzeczności ze wskazanymi w tym zarzucie przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że PSS "[...]" jest wieczystym użytkownikiem działek gruntu nr ew. [...], [...], [...], których właścicielem jest Miasto Zielona Góra, co było okolicznością niekwestionowaną przez stronę przeciwną. Skarżąca przyznała jednocześnie, że numeracja działek wymienionych w skardze nie w pełni pokrywa się z zapisami w księdze wieczystej, ale wynika to z faktu, że działka [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], zaś w dacie wydania żądanego przez Sąd I instancji odpisu księgi wieczystej nie był rozpoznany jeszcze przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Z. G. wniosek o zmianę danych dotyczących nowej numeracji. Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił, że nie jest prawdą, że w księdze wieczystej KW nr [...] wymieniona jest jedynie działka [...], wskazana w podrubryce 1.4.1. na stronie 2/16, ponieważ w dalszej części tej podrubryki, na stronie 3/16 wymieniona jest także działka [...], objęta skargą. Sąd I instancji winien był przyjąć zatem, że skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości i ma oczywisty interes prawny w kwestionowaniu zapisów zaskarżonej uchwały, która stwarza daleko idące ograniczenia, stanowiąc, że nie może tam powstać budynek wyższy niż 8m i jedynie dwukondygnacyjny. Samo stwierdzenie w skardze, że wartość nieruchomości, a zarazem jej atrakcyjność ulegnie z tego powodu obniżeniu jest wystarczającym argumentem by wykazać, że skarżąca ma interes prawny, by tego typu zapisy kwestionować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Na wstępie podnieść należy, że merytoryczne ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania, obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej określone zostają na etapie uchwalania studium; plany ustalające przeznaczenie konkretnych terenów oraz warunki zabudowy i zagospodarowania muszą być zgodne ze studium. Ustalenia studium znacząco, choć pośrednio oddziaływują zatem na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przewiduje skargi indywidualnej na ustalenia projektu studium, stąd możliwe jest jedynie wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwalone studium w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z tym że skarżący musi wykazać, że uchwała taka – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Należy przy tym podnieść, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej. Procedura planistyczna może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (p. wyrok NSA z dnia 26.II.2008r. sygn. akt II OSK 1765/07 LEX nr 437511). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że "[...]" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w Z. G. winna wykazać się naruszeniem interesu prawnego ustaleniami przyjętymi w uchwale Nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra, stwierdził jednak, że skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego, ponieważ ze złożonych przez nią dokumentów w postaci odpisu księgi wieczystej KW nr [...] nie wynika jej tytuł prawny do wymienionych w skardze nieruchomości, objętych zapisami uchwały. Sąd jednak błędnie ustalił, że w księdze wieczystej wymieniona jest jedynie działka [...], wskazana w podrubryce 1.4.1. na stronie 2/16. Uszło uwadze Sądu, że w dalszej części tej podrubryki, na stronie 3/16 wymieniona jest także działka [...], objęta skargą, której właścicielem jest Gmina Zielona Góra o statusie miejskim (2.2.3.- str. 6.16), zaś użytkownikiem wieczystym "[...]" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w Z. G. (2.4.5. – str. 7/16), na podstawie aktu notarialnego z dnia [...].V.1998r. W tej sytuacji uznać należy za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości, a tym samym nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na uchwałę o zmianie studium, której zapisy dotyczą przedmiotowej nieruchomości. Podnieść także należy, że pełnomocnik organu przyznał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych skargą. Nie jest natomiast uprawniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia "art. 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że postanowienia studium są kierowane jedynie do organów gminy, wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są zaś adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a zatem przez te podmioty, w tym również skarżącą nie mogą być zaskarżane, co stoi w sprzeczności ze wskazanymi w tym zarzucie przepisami". Jak wyżej wskazano Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, że "podmioty spoza systemu administracji publicznej" nie mogą zaskarżyć uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, natomiast prawidłowo uznał, że Studium jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, czy zapisy uchwały Nr XXVIII/392/08 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra naruszają interes prawny "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w Z. G. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.