II GSK 1029/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. N. O. i W. P. - Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 339/09 w sprawie ze skargi Z. P. N. O. i W. P. - Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 339/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. P. N. O. i W. P. "Z. M." Spółka z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r., nr[...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: Z. P. N. O. i W. P. "Z. M." Spółka z o.o. w M. (dalej także spółka, skarżąca) złożyła w dniu 15 maja 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr[...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił przyznania spółce płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 oraz nałożył sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. Pismem z dnia 24 czerwca 2008 r. spółka wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jako podstawę żądania spółka wskazała skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Podniosła, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby fizycznej – W. K. i w dodatku wysłana na jego adres prywatny w okresie, w którym był on poważnie chory. Nie było osobistego odbioru decyzji przez W. K. Sam fakt braku doręczenia decyzji w siedzibie spółki jest zdaniem skarżącej rażącym naruszeniem art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), przez co decyzja jest dotknięta wadą nieważności opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja została doręczona na adres do korespondencji wskazany przez reprezentanta spółki W. K. we wniosku o wpisanie podmiotu do ewidencji producentów rolnych. Podał, że W. K. zgodnie z odpisem KRS nr [...] był i jest nadal jedynym członkiem zarządu spółki uprawnionym do jednoosobowej reprezentacji. Organ uznał, że nie ma przeszkody prawnej, aby w toku postępowania administracyjnego jednostka organizacyjna nie mogła wskazać miejsca do doręczeń innego niż lokal jej siedziby. Dodał, że wskazanie takie jest wiążące dla organu. Pismem z dnia 7 listopada 2008 r. spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr[...], Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając wszystkie ustalenia organu I instancji. Wyjaśnił, że wskazanie w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. imienia, nazwiska i adresu W. K. służyło jedynie skutecznemu doręczeniu decyzji reprezentantowi spółki. Decyzja była skierowana do spółki. W ocenie organu nie doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, przez co nie doszło do naruszenia 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2009 r., nr[...], spółka zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 45 k.p.a., przez oczywiście błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. została skierowana do strony postępowania. Oddalając powyższą skargę WSA w W. wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] marca 2007 r. w swoim nagłówku w którym zwyczajowo umieszcza się dane strony, do której jest adresowana decyzja, zawiera imię, nazwisko i adres jedynego reprezentanta spółki – W. K. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że osoba ta uzyskała przymiot strony, bowiem z rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że jest to tylko reprezentant strony. Sąd podał, że wydając decyzję organ wyraźnie określił, że dotyczy ona praw Z. P. N. O. i W. P. Sp. z o.o. W jej uzasadnieniu zostało wskazane, iż jest ona wydawana w ramach rozstrzygania wniosku tejże spółki z dnia 15 maja 2006 r. reprezentowanej przez W. K. Sąd uznał zatem, iż spółka w sposób wystarczający została określona w decyzji jako strona i bynajmniej nie doszło w tejże decyzji do przyznania W. K. przymiotu strony. Odnosząc się do doręczenia tejże decyzji na adres domowy reprezentanta spółki W. K. Sąd I instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie spółka złożyła wniosek o wpis do ewidencji wskazując w nim nie tylko adres jako siedzibę spółki, ale też prywatny adres reprezentanta spółki W. K. Adres ten wskazano w rubryce adresów dla pełnomocników. Wypełnienie tej rubryki zwalniało z wpisywania adresu w rubryce adres do korespondencji. Skoro spółka wskazała adres prywatny członka zarządu niewymagany przez przepisy do ujawnienia w ewidencji producentów rolnych, to w ocenie Sądu uprawnionym było przyjęcie przez organ, iż jest to adres do korespondencji spółki. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie adres korespondencyjny był adresem osoby fizycznej i doręczenia zachowujące tryb doręczeń do osoby fizycznej były prawidłowe. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 339/09, wniosła Spółka z o.o. Z. P. N. O. i W. P. "Z. M." w M. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 45 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzje skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie, a decyzji nie doręczono stronie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nieuprawnione jest stanowisko WSA w W., że skoro we wniosku o wpis do ewidencji producentów w rubryce przeznaczonej dla pełnomocników wpisano nazwisko i adres członka zarządu spółki, to jest on pełnomocnikiem, któremu zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. można doręczać skutecznie wszelkie pisma. Podkreślono, że prezes zarządu nie jest pełnomocnikiem spółki i nie można było pism adresowanych do spółki kierować na jego prywatny adres. Kasator podniósł nadto, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie dość, że została skierowana do osoby fizycznej na jej prywatny adres, to w dodatku nie została tej osobie doręczona. W tym czasie W. K. przez kilka miesięcy był poważnie chory i przebywał w szpitalu. Odbiór tej decyzji pokwitował członek rodziny W. K., ale bez zobowiązania doręczenia jej adresatowi. W ocenie kasatora nie można się również zgodzić ze stanowiskiem WSA w W. o prawidłowości oznaczenia strony postępowania w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Zwrócono uwagę, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. określa nieważność decyzji w przypadku skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Według strony z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że decyzja ta została skierowana do osoby fizycznej nie będącej pełnomocnikiem strony, ani stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 45 k.p.a. poprzez to, że Sąd I instancji na skutek wadliwej kontroli legalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie należy przypomnieć, że stosownie do treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09, "celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.". W powołanej wyżej uchwale wskazuje się także, że rozpoznanie sprawy przez NSA w granicach skargi kasacyjnej oznacza obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była ocena zgodności z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2009 roku, numer [...], mocą której organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] października 2008 roku, numer [...], którą to decyzją organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] marca 2007 roku, numer [...]. W tym stanie rzeczy poza sporem winna pozostawać okoliczność, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny dotyczyć postępowania Sądu I instancji w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej do tegoż Sądu decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tak więc przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z akt sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę to brak jest podstaw do stosowania sankcji w postaci nieważności postępowania. Wskazuje się przy tym, że przy zarzucie sprowadzającym się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie tyle chodzi o omyłkowe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną (vide wyrok NSA z 19.01.2007 r., I OSK 350/06, niepublikowany). W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy wynikało, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym wszystkie czynności procesowe skierowane były do strony postępowania, którą był Z. P. N. O. i W. P. Spółka z o.o. w M. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skoro w toku postępowania administracyjnego nie ulegało wątpliwości, że stroną postępowania jest wskazany wyżej Z. P. N. O. i W. P. Spółka z o.o. w M. W tym miejscu należy także podkreślić, że istnieje zasadnicza różnica między skierowaniem decyzji administracyjnej do strony postępowania administracyjnego, a doręczeniem decyzji administracyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie zawarty w petitum skargi kasacyjnej zarzut nie pozostaje w harmonii z argumentami przytoczonymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem argumenty te nie znalazły wyrazu w sformułowaniu odpowiedniego zarzutu skargi kasacyjnej. W omawianym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] marca 2007 roku, numer[...], która to decyzja nie była przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji. Natomiast decyzja administracyjna będąca przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego poza wszelkimi wątpliwościami była skierowana do Z. P. N. O. i W. P. Spółka z o.o. w M. reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie prezesa zarządu W. K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.