II GSK 1054/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. K. S. M. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.e z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1023/09 w sprawie ze skargi O. K. S. M. Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz O. K. S. M. Spółki z o.o. w O. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę O. K. S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej także jako strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr[...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: Dnia 23 października 2008 r. funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego poddali kontroli pojazd m-ki S. nr rej. [...] z naczepą B. nr rej. [...] należący do Z. M. wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "R." w P., pojazdem kierował K. K. Pojazd zatrzymano do kontroli na drodze krajowej nr [...] w O. i skierowano, celem zważenia, na ul. P. w O. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, iż zespół pojazdów przewoził mieszankę bazaltową z T. do Ł. załadowaną przez O. K. S. M. sp. z o.o. z siedzibą w O. W wyniku przeprowadzenia ważenia wagą nieautomatyczną dźwigowo-elektroniczną (hybrydową) o nr fabrycznym 7338 posiadającą świadectwo legalizacji ważne do dnia 30 kwietnia 2010 r. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy zespołu pojazdów o 0,30 t. Przesłuchany w charakterze świadka Z. K. podał, że załadowca towaru nie próbował ustalić jaką dopuszczalną masę całkowitą ma zapisaną w dokumentach pojazd członowy oraz nie żądał od kierującego, przed opuszczeniem miejsca załadunku, ich podania i daty rejestracji ciągnika siodłowego. Załadowca nie pobrał również od zeznającego żadnych oświadczeń w powyższym zakresie. Świadek nie poinformował przed załadunkiem załadowcy jaka ilość towaru miała być załadowana, lecz powiedział operatorowi koparki, by załadował ok. 25 t, tj. by nasypał 3 i pół łyżki ładowarki (na koparce nie było wagi), jednakże po zważeniu pojazdu widział wynik ważenia na wyświetlaczu znajdującym się przy wadze. Świadek stwierdził, że nie został poinformowany o przekroczeniu po załadunku dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego. Załadowca nie wydał dyspozycji świadkowi częściowego rozładunku i ponownego zważenia. W dniu kontroli zostało sporządzone przez l. sp. z o.o. pismo stwierdzające, iż po zważeniu pojazdu nr rej [...] jego masa całkowita wynosiła 41120 kg brutto. Spółka O. K. S. M. tego samego dnia wystawiła dowód WZ nr [...] stwierdzający załadowanie na ww. pojazd towaru o masie netto 25,92 t - brutto 41,10 t. W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) w O., na podstawie art. 40c ust. 1, art. 13g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz l.p. 9 pkt 5 lit. b) załącznika do tej ustawy i art. 56 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), nałożył na O. K. S. M. sp. z o.o. z siedzibą w O. karę pieniężną w kwocie 600 zł za wykonywanie przewozu bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr[...], GITD utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż ustawodawca wprowadzając przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych uznał, iż za naruszenie przepisów tej ustawy odpowiedzialność ponosi również załadowca wydający ładunek do przewozu. Może on uwolnić się od tej odpowiedzialności, jeżeli wykaże, iż dopełnił maksimum starań, aby nie dopuścić do wyjazdu pojazdu przeładowanego. W ocenie organu w niniejszej sprawie strona nie podjęła żadnych starań, by usunąć stan niezgodny z prawem. Zdaniem organu z dokumentu WZ wynika, że skarżąca musiała zdawać sobie sprawę z przeładowania pojazdu, a brak jakichkolwiek działań z jej strony wskazywał, że przynajmniej godziła się na powstanie naruszenia. W skardze na powyższą decyzję strona wskazała na naruszenie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania, to jest: art. 7, art. 10, art. 77 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Oddalając skargę WSA w W. stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych załadowca odpowiada na równi z przewoźnikiem, w przypadku gdy dokonujący załadunku miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu wykonywanego przez przewoźnika. W ocenie Sądu, skarżąca nie próbowała ustalić przed załadunkiem, jak i po załadunku, lecz przed wyjazdem pojazdu, jaką pojazd członowy posiadał dopuszczalną masę całkowitą. Sąd I instancji podkreślił, że kierowca podał operatorowi koparki, by załadował ok. 25 t, lecz po zważeniu okazało się, że masa całkowita pojazdu wyniosła 41,12 t. oraz że skarżąca wystawiła na wywóz ładunku dokument WZ nr [...] stwierdzający wagę brutto pojazdu 41,10 t i wagę netto (ładunku) 25,92 t. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, iż skarżąca miała świadomość, wystawiając dokument WZ, z jaką masą całkowitą pojazd opuścił miejsce załadunku. Strona powinna, mając na uwadze ciążącą na niej odpowiedzialność, sprawdzić czy pojazd nie opuszcza miejsca załadunku z przekroczeniem norm dotyczących DMC. W tym celu powinna sprawdzić, czy dokonała załadunku zgodnie z dopuszczalną masą całkowitą, podaną w dokumentacji pojazdu. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca w ogóle nie przejawiła zainteresowania tą kwestią. Miała natomiast niewątpliwie wpływ na to, jaki ciężar został załadowany na pojazd. Nie interesując się więc, w jakim stanie obciążenia ładunkiem pojazd opuścił jej teren, godziła się na powstanie naruszenia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/09, wniosła O. K. S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do podstawowych zarzutów skargi; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej p.u.s.a) poprzez uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązkowi przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej; 3) art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, 4) art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów procedury administracyjnej, w tym: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 10 § 1 , art. 80 oraz art. 81 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13g ust 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stosunku do skarżącego w sytuacji, w której brak było ku temu przesłanek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, iż odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym ma charakter obiektywny, absolutny i nie jest oparta na zasadzie winy, jednakże wyłącznie w odniesieniu do podmiotu wykonującego przejazd. W odniesieniu zaś do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 13g ust. 1b ustawy, tj. nadawców, załadowców lub spedytorów, odpowiedzialność została ograniczona do sytuacji, w której podmioty te miały wpływ lub godziły się na uchybienie obowiązkom lub warunkom przewozu drogowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, iż stronie nie można przypisać żadnej w wymienionych w omawianym przepisie przesłanek odpowiedzialności. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji, skarżąca nie miała żadnego wpływu na uchybienie przepisom dotyczącym transportu drogowego. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem składu orzekającego, iż "wpływ" ten wynikał z faktu samego załadunku. Podkreślono, iż w niniejszym przypadku osobą wydającą dyspozycję dotyczącą ilości towaru, jaka została załadowana na pojazd, był kierowca wykonujący przejazd w imieniu przewoźnika. Skarżąca nie zlecała przewozu, dlatego też pomiędzy nią a przewoźnikiem nie istniała żadna więź obligacyjna, która zapewniłaby możliwość wskazania kierowcy, ile kruszywa powinien czy też może nasypać do naczepy. Tylko kierowca znał ustalenia zawarte w zamówieniu usługi przewozu i na tej podstawie podjął decyzję o załadunku. Strona skarżąca zweryfikowała wielkość ładunku, o czym świadczy wystawiony przez nią dowód WZ. Nie mogła natomiast zapobiec przekroczenia dopuszczalnej masie całkowitej załadowanego pojazdu. Kasator zwrócił uwagę, iż przepisy prawa nie dają podmiotom wskazanym w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych środków prawnych, za pomocą których mogłyby wpływać na inne podmioty wykonujące przewóz tak, by podmioty te nie dopuszczały się naruszeń w transporcie drogowym. Dlatego też i w niniejszej sprawie skarżąca nie miała żadnych możliwości faktycznych czy prawnych oddziaływania na załadowany pojazd oraz zachowanie kierowcy. Strona wskazała także, iż zaistnienie przesłanek odpowiedzialności z art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy musi jednoznacznie wynikać z okoliczności sprawy i zgromadzonych w sprawie dowodów. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie, jakich działań czy też zaniechań uchybiających konkretnym przepisom prawa dopuściła się skarżąca, pozwala na orzeczenie wobec niej kary pieniężnej. Natomiast zajęte przez Sąd I instancji stanowisko, zdaniem strony, przesądza o tym, iż istnienie ww. przesłanek odpowiedzialności można domniemywać. Według strony jest to wnioskowanie błędne, które prowadzi do rozszerzenia odpowiedzialności podmiotów wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy, a tym samym narusza normę wynikającą z tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania wyznacza zakres oceny legalności orzeczenia sądu pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj.: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutów ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania dodatkowo, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie kasator zarzucił naruszenie prawa z obydwu podstaw kasacyjnych. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako pierwszy wymienia naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez sąd pierwszej instancji do podstawowych zarzutów skargi. W ocenie kasatora uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ brak w nim ustosunkowania się Sądu do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10, art. 81 k.p.a., nie wskazując jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Wskazany jako naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny wtedy, gdy sąd pierwszej instancji w ogóle nie zawarł w uzasadnieniu orzeczenia wymaganych prawem elementów, względnie gdy uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Nawet błędne stanowisko sądu nie uzasadnia uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zawiera elementy niezbędne i możliwa jest jego kontrola. Wskazanie przez kasatora naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. wymaga ich omówienia. Zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 , art. 10, art. 81 k.p.a. pozostają ze sobą w ścisłym związku, albowiem odnoszą się do sfery ustaleń faktycznych organów administracji publicznej, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Zakres ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyznaczają znajdujące w niej zastosowanie normy prawa materialnego. Stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262 ze zm.) w § 3 określa dopuszczalną masę całkowitą i dopuszczalne naciski na osie pojazdów i zespołu pojazdów. Strona wnosząca skargę nie kwestionuje parametrów, do których odnoszono się w trakcie pomiarów ani okoliczności, że zespół pojazdów poruszał się po drodze, na której obowiązywały określone przez organ administracji publicznej ograniczenia. Nie twierdziła, aby wydane zostało zezwolenie na poruszanie się pojazdów ponadnormatywnych. Nikt też nie kwestionował ustaleń protokołu. Zatem, skoro ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, zarzut ten nie może być uznany za zasadny. Kolejne dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane zostały w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, wskazanymi również w zarzutach skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to naruszenie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W myśl art. 13g ust. 1 ustawy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 13g ust. 1b karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Wykładając treść norm prawnych zawartych w zacytowanym przepisie uznać należy za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Z treści cytowanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd. Ustawodawca w art. 13g ust. 1b pkt 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że karę pieniężną nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. W powiązaniu z cytowaną regulacją zawartą w art. 13g ust. 1 ustawy oznacza, że konsekwencją ustalenia przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z jego warunkami jest nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę wykonującego przejazd. Przedsiębiorca więc ponosi oderwane od przesłanek winy i nienależytej staranności, związane z prowadzeniem działalności w zakresie przejazdów (przewozów), ryzyko następstw działań lub zaniechań własnych względnie osób wykonujących przejazd w jego imieniu i na jego rzecz. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie działalności, by uzyskać rezultat w postaci zachowania zgodnych z normami masy pojazdów i nacisku na osie. Należyta staranność nie zawsze pozwala uzyskać oczekiwany rezultat, co jednak nie ma wpływu na zakres odpowiedzialności. Przepis art. 13g ust. 1b został dodany art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 192, poz. 1381) z dniem 3 listopada 2007 r. W uprzednio istniejącym stanie prawnym karę pieniężną nakładano tylko na dokonującego przejazd pojazdem nienormatywnym. Stanu prawnego w tym zakresie nie zmienił dodany tą zmianą art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, odnoszący się do odpowiedzialności innych niż dokonujący przejazdu podmiotów, to jest nadawców, załadowców lub spedytorów, którzy odpowiadają pod warunkiem wpływu lub godzenia się na naruszenia. Ustawodawca pozostawiając dotychczasowe warunki odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd, potwierdził wolę utrzymania omawianych przesłanek nakładania kar. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że zaproponowana zmiana przepisów miała na celu m.in. zapobieżenie dewastacji dróg przez przeciążone pojazdy (druk sejmowy nr 2106). Środkiem do realizacji tego celu jest prawna możliwość nakładania kar za przejazd pojazdem przeciążonym zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak i na inne podmioty mające wpływ lub godzące się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z zasady adekwatności tekstu prawnego wyrażonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, że tekst aktu prawnego powinien być tak zredagowany, by dokładnie odpowiadał zamiarom prawodawcy. Zasada ta jest dość oczywista – jeśli racjonalny prawodawca określa jakieś cele, zamierzając je osiągnąć używa aktu prawnego, jako środka prawnego do osiągnięcia tego celu, to ów akt prawny musi być tak zredagowany, by między znaczeniem przepisów zawartych w tym akcie a zamiarem prawodawcy można było postawić znak równości. Zasadnym zatem jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 13g ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z cytowanymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd prowadząc ponownie postępowanie uwzględni wykładnię przepisu art. 13g ust. 1 i ust. 1b ustawy o drogach publicznych i jego zastosowanie w przypadku badania zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy.