II OSK 348/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 188/09 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki instalacji przemysłowej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...]i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2) zasądza od Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz M. M. kwotę 990 (dziewięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 188/09 oddalił skargę M. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]w przedmiocie rozbiórki instalacji przemysłowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu decyzją z [...] listopada 2008 r. – [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – tekst jednolity), oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. M. zam. w Bydgoszczy na ul. [...]jako właścicielowi firmy A. rozbiórkę instalacji przemysłowej składającej się z betoniarki ustawionej na ramowej konstrukcji stalowej na fundamencie żelbetonowym i dwóch silosów na cement o pojemności 60 ton każdy, wykonanej na działce nr [...] w m. Ł. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z [...] grudnia 2008 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz 48 ust. 1 i ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję M. M. złożył skargę, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wniósł o uchylenie obu decyzji, wstrzymanie ich wykonania, orzeczenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów. Wskazał, że decyzja Wójta odmawiająca wydania warunków zabudowy została uchylona przez organ odwoławczy i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie poczekał na rozstrzygnięcie odwołania skarżącego złożonego do SKO.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że z akt sprawy w szczególności protokołów kontroli z 2 sierpnia 2007 r. i 30 sierpnia 2007 r. wynika, że M. M. jako właściciel firmy A. na nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...]w m. Ł. realizował instalację przemysłową - węzeł betoniarski – składający się z betoniarki ustawionej na ramowej konstrukcji stalowej na fundamencie żelbetonowym i dwóch silosów na cement o pojemności 60 ton każdy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Tego rodzaju przedsięwzięcie jako wolno stojąca instalacja przemysłowa stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt wynika także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]wstrzymał prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, roboty budowlane na działce nr [...] w m. Ł. i nakazał skarżącemu dokonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu, na którym realizowana była budowa, a także nałożył - co szczególnie istotne - na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2008 r.: - zaświadczenia Wójta Gminy Ł. o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż w zakreślonym terminie skarżący nie przedłożył ww. dokumentów, i że pismem z dnia 31 lipca 2008 r. wystąpił o wyznaczenie nowego terminu dostarczenia dokumentów wyszczególnionych w postanowieniu z dnia [...] maja 2008 r., wskazując jako powód zwłoki brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla węzła betoniarskiego. Organ przychylając się do prośby wyznaczył skarżącemu nowy termin wykonania obowiązku dostarczenia dokumentów wymaganych dla legalizacji węzła betoniarskiego do dnia 30 września 2008 r. W tym terminie również skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów. Z akt wynika także, że w dniu 1 października 2008 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, w którym wniósł o ponowne przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], z uwagi na przedłużający się okres oczekiwania na decyzję o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...], organ odmówił ponownej prośbie skarżącego. W związku z powyższym Sąd zauważył, że przepisy ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane przewidują oczywiście możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów, tzn. zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże tylko wówczas gdy zostały spełnione ściśle określone przepisami warunki. Jednym z nich jest m.in. przedłożenie dokumentacji stwierdzającej możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy natomiast jednoznacznie wynika, że z powodu niedostarczenia przez skarżącego wskazanych dokumentów nie zaistniała możliwość, przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Powyższy stan faktyczny wypełnił zatem w pełni dyspozycję wynikającą z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co z kolei zezwalało organowi na wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę instalacji przemysłowej. W ocenie Sądu zakreślony skarżącemu termin do realizacji nałożonego obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów (dwumiesięczny) przedłużony na jego wniosek o kolejne pełne dwa miesiące był terminem realnym, tj. umożliwiającym wywiązanie się z nałożonych obowiązków, czytelnie eksponowanych w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy trudno mówić, aby doszło do naruszenia przepisów prawa i dlatego z uwagi na brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 151 skargę należało oddalić. Od powyższego wyroku M. M. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci przyjęcia, że skarżący nie spełnił wymogów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji gdy skarżący nie miał możliwości spełnić tych warunków ponieważ Wójt Gminy Ł. nie wydał decyzji o warunkach zabudowy pomimo złożonego przez skarżącego wniosku w tym zakresie. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazany pogląd Sądu I instancji jest błędny. Skarżący bowiem nie miał możliwości przedłożenia wymaganego dokumentu jakim jest ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na to, iż Wójt Gminy Ł. nie rozstrzygnął wniosku złożonego w tym przedmiocie przez skarżącego. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w tym zakresie skarżący nie złożył także pozostałych koniecznych do legalizacji dokumentów. Jednakże, co zostało wielokrotnie podniesione, najważniejszym dokumentem w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy i po jej uzyskaniu skarżący niezwłocznie przedstawi wszystkie pozostałe dokumenty. Natomiast bez decyzji o warunkach zabudowy składanie pozostałych dokumentów było bezprzedmiotowe. W związku z tym, iż Wójt Gminy Ł. nadal nie wydał decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dotyczącej betoniarni oraz dwóch silosów na cement na działce nr [...] w Ł. skarżący cały czas może uzyskać taką decyzję, co z kolei pozwoli mu na przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej. Tak więc w tym zakresie decyzja o nakazaniu rozbiórki jest przedwczesna. Skarżący zauważył, iż nie wywiązanie się przez niego z nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu obowiązków nie nastąpiło z jego winy. Skarżący poczynił bowiem konieczne w tym kierunku kroki, tj. złożył do Wójta Gminy Ł. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy a następnie zaskarżył niekorzystną dla niego decyzję. Po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wójt Gminy Ł. ani nie wydał decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji o odmowie wydania tych warunków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Istota regulacji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07). Jednakże, aby inwestor mógł skorzystać z niniejszego uprawnienia termin zakreślony na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być realny do wykonania nałożonego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego wyznaczając niniejszy termin, w sytuacji kiedy dla danego terenu nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, winien uwzględnić czasokres potrzebny na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie terminu, w którym strona nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych wykonać nałożonego obowiązku stanowi naruszenie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przedłużył raz skarżącemu termin do wykonania nałożonych obowiązków, to w dalszym toku postępowania nie uwzględniono toczącego się i nie zakończonego w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie nie można było pominąć, że decyzją SKO w Toruniu z dnia [...] listopada 2008r. uchylona została decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] września 2008 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Zatem skoro celem procedury legalizacyjnej jest umożliwienie inwestorowi wykazania, że zrealizowana przez niego budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, to nie jest zasadnym rozstrzyganie o nakazie rozbiórki przed zakończeniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie skarżący podjął kroki celem skorzystania z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej, dlatego też należało mu umożliwić przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji ([...] grudnia 2008 r.) nie istniała żadna, nawet nieostateczna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i w związku z nadal toczącym się postępowaniem administracyjnym otwartą pozostawała kwestia czy zrealizowana budowa spełnia wymogi zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazuje skarżący, że wykonanie pozostałych obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego uzależnione jest od uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zakreślony skarżącemu dwumiesięczny termin do realizacji nałożonego obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów, przedłużony na jego wniosek o kolejne pełne dwa miesiące był terminem realnym, tj. umożliwiającym wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Niniejsze stanowisko w ogóle nie uwzględnia realiów rozpoznawanej sprawy. Mogłoby być uzasadnione w sytuacji, gdyby skarżący nie podjął w wyznaczonym terminie żadnych kroków, zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący takie kroki podjął, co winno zostać uwzględnione, tym bardziej, że termin wyznaczany na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem instrukcyjnym i jako taki nie może być wykorzystywany przeciwko inwestorowi, który korzysta z przysługującego mu uprawnienia legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji wyżej poczynionych rozważań należało uznać, że zarówno Sąd pierwszej instancji oraz organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.