II SA/Wa 367/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Przemysław Szustakiewicz, , Protokolant - Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaliczenia do wysługi lat okresu zatrudnienia - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w R. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zaliczenia [...] P. B. do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu zatrudnienia w [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. od [...] lipca 1988 r. do [...] sierpnia 1988 r. oraz okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia od [...] czerwca 1983 r. do [...] lipca 1988 r. W uzasadnieniu podał, że skarżący zwrócił się z powyższym wnioskiem w dniu [...] lipca 2001 r., a prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2003 r. sygn. akt II SA 2550/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1104/04, stwierdzono nieważność decyzji wydanych w przedmiocie zaliczenia spornych okresów zatrudnienia do stażu służby. Z kolei w ich uzasadnieniu wskazano, co jest dla organu wiążące, że sprawa zaliczenia okresu zatrudnienia do stażu służby nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji, bowiem brak jest przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do posługiwania się tą prawną formą działania i uwzględnienie spornego okresu może się odbywać wyłącznie w toku odrębnego postępowania w sprawie konkretnego świadczenia przysługującego w trakcie służby, którego wymiar jest uzależniony od stażu zatrudnienia, np. w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenia. Wskutek decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], uchylającej decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], na mocy której ustalono skarżącemu wysługę lat, i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, aktualnie możliwe jest wyłącznie zakończenie sprawy poprzez umorzenie jej z uwagi na bezprzedmiotowość. Z tego mianowicie powodu, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] kwietnia 2004 r. i aktualnie pozostaje w stanie spoczynku. Zatem – skoro ustalenie wysługi lat może dotyczyć tylko osoby aktualnie uprawnionej do uposażenia z tytułu pełnionej służby – występuje w sprawie bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych. Natomiast bezprzedmiotowość z przyczyn przedmiotowych wynika z ocen prawnych wyrażonych w przytoczonych już wyżej wyrokach i wiążących organ, tj. z uwagi na fakt, że sprawa zaliczenia okresu zatrudnienia do wysługi lat, nie jest samoistną sprawą załatwianą w drodze decyzji. W odwołaniu z dnia 31 października 2008 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o jej uchylenia i w uzasadnieniu podał, że z takim wnioskiem zwrócił się już w dniu [...] lipca 2001 r. i tym samym organ narusza terminy do załatwienia sprawy. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na zawartą już w niej argumentację – zaakcentował stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/00, a sprowadzające się do stwierdzenia, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu służby żołnierza zawodowego, nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zaliczenia takiego stażu jest wykazanie formalnego faktu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, a nie wykazanie faktycznego wykonywania pracy w gospodarstwie jako domownik oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 8, 38 65 i 268a k.p.a. poprzez uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest już od kilku lat, a w chwili obecnej został on uniewinniony od zarzucanych mu czynów w postępowaniu karnym. Ponadto zaskarżona decyzja podważa wytyczne zawarte w postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], którym uchylono i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego wskazał, że decyzja została wydana bez upoważnienia dla Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie zachodzi przewlekłość postępowania, bowiem nie wynikało to z celowego działania organu i brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 65 k.p.a., zaś wydający decyzję miał stosowne upoważnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozpoznając wniosek P. B. z dnia [...] lipca 2001 r. o zaliczenie do stażu pracy w Policji okresów pracy poza resortem, tj. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oraz okresu zatrudnienia w [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R., organy administracji nie miały podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem w niniejszej sprawie sądy administracyjne dwukrotnie w swych wyrokach zawarły jednoznaczną ocenę prawną, co do braku możliwości zakończenia w formie decyzji administracyjnej postępowania o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy policjanta. I tak w wyroku z dnia 9 maja 2003 r. sygn. akt II SA 2550/02 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji, powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat.", natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1104/04 wskazał, że w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "nie ma normy, która pozwoliłaby na wniosek, że o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu służbowego policjanta uprawniającego go do nagrody jubileuszowej, rozstrzyga się decyzją administracyjną. W świetle przepisów tej ustawy nie można przyjąć, by rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji administracyjnej." Stwierdzić ponadto należy, że powyższe stanowisko sądów znajduje również potwierdzenie w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 8/01, która dotyczy wprawdzie żołnierzy zawodowych, jednak zachowuje swą aktualność również w odniesieniu do przepisów ustawy o Policji. Mianowicie wskazano w niej jednoznacznie, że rozstrzyganie o tym, czy okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby żołnierza zawodowego, od którego zależy wysokość nagrody jubileuszowej żołnierza (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy – Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.), oraz do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego (art. 12 ust. 2 powołanej ustawy), nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Stosując się więc do oceny prawnej wyrażonej przez sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach, Komendant Wojewódzki Policji w R. prawidłowo ustalił, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem zakończenie postępowania administracyjnego, w przedmiocie określonym wnioskiem P. B. z dnia [...] lipca 2001 r., w formie decyzji administracyjnej, było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że zarzuty skarżącego podniesione w skardze są nieuzasadnione, ponieważ organ wszczął postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego, lecz umorzył je jako bezprzedmiotowe i w tej sytuacji powyższe zarzuty, a odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), poprzez ich błędną wykładnię, nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy skarżącemu, że organ nie mógł zastosować przepisów wskazanej ustawy, gdyż nie rozpoznawał sprawy merytorycznie wydając decyzję umarzającą postępowanie. Z tej samej przyczyny nie można podzielić zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 8 k.p.a., 38 k.p.a., 65 k.p.a. i 268a k.p.a., poprzez uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, bowiem organ umarzając postępowanie, zakończył sprawę, uzasadniając przy tym w sposób wyczerpujący przesłanki, którymi się kierował wydając powyższe rozstrzygnięcie i nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż zaskarżona decyzja podważa wytyczne zawarte w postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], bowiem dotyczy ono wyłącznie zawieszenia niniejszego postępowania i orzeczenie w tej sprawie pozostaje bez wpływu na rozważane wyżej kwestie bezprzedmiotowości postępowania. Na zakończenie stwierdzić należy, że – wbrew stanowisku skarżącego – brak powołania się na numer upoważnienia i wskazania powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dla Zastępcy Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji [...] J. G., nie stanowi naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a na mocy decyzji nr 671 z dnia 23 października 2008 r. wymieniony funkcjonariusz został upoważniony przez Komendanta Głównego Policji do załatwiania w jego imieniu spraw osobowych policjantów oraz spraw w toku postępowań administracyjnych prowadzonych zgodnie z kompetencjami Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji. Miał on zatem upoważnienie do wydania w imieniu Komendanta Głównego Policji zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., a zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i osoba upoważniona nie musi powoływać się na numer upoważnienia, ani wskazywać powyższy numer w uzasadnieniu. Reasumując, Komendant Główny Policji w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa procesowego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.