IV SA/Wr 266/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...], nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S., od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu pieniężnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.) zgodnie z kompetencjami wyszczególnionymi w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia był wypłacany równoważnik za remont mieszkania przyznany jako emerytowi decyzją z dnia [...] nr [...]. Prawo do pobierania tegoż świadczenia oparte było na § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. W dalszej kolejności wskazano, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246) uchylono przedmiotowy § 8. Zmiana ta spowodowała, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci, renciści policyjni i osoby uprawnione do renty rodzinnej utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji w L. wobec braku przepisu przyznającego stronie prawo do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji M. S. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie równoważnika. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez obrazę prawa materialno-administracyjnego oraz błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację powołanych przepisów polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego wynikającą z błędnej subsumcji, to jest podciągnięcia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, iż skoro prawo do przedmiotowego świadczenia wynikało z uchylonych przepisów brak jest podstaw materialno-prawych do podjęcia jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla emerytów i rencistów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu, skoro przepis § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylił postanowienia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to tym samym od dnia 12 maja 2005 r. brak jest podstaw prawnych do wypłaty przedmiotowego świadczenia dla omawianej grupy osób. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, oraz o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006, 2007, 2008 oraz 2009 r. wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. Zarówno w skardze jak i na rozprawie podkreślił, że nigdy nie utracił prawa do równoważnika, a także, że nie wydano decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację z zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o Policji nie przyznała i nadal nie przyznaje emerytom prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Przejściowy stan, w którym emeryci otrzymywali równoważnik, był wynikiem pozaustawowej regulacji sprzecznej z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Zdaniem organu, ten przejściowy stan nie mógł doprowadzić do powstania po stronie emerytów prawa nabytego podlegającego ochronie po 1 stycznia 2006 r. Zdaniem organu ochrona praw nabytych, wynikająca z wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 2, może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa ukształtowanego zgodnie z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarżący wniósł skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. umarzającą postępowanie w sprawie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie, czy Komendant Powiatowy Policji w L., do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2009, w związku z uchyleniem podstawy prawnej do wydania decyzji, mógł umorzyć postępowanie administracyjne. Analiza akt sprawy przemawia za tym, że umorzenie to jest co najmniej przedwczesne. Bezsporne w sprawie jest, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniono rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633). Powyższe rozporządzenie weszło w życie w dniu 12 maja 2005 r. uchylając z dniem 1 stycznia 2006 r. przepis § 8 rozporządzenia, przyznający prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. Należy tu także wskazać, że bezprzedmiotowość postępowania z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Tymczasem żaden przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633), nie przewiduje takiego skutku. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), wynika zarówno zasada niedziałania prawa wstecz, jak i zasada zaufania obywateli do organów państwa oraz ochrony praw nabytych. Jakkolwiek zasady te nie mają charakteru bezwzględnego, to jednak wszelkie ich ograniczenia muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. W państwie prawa organy władzy publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w L. przyznał skarżącemu prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wypłata równoważnika miała następować corocznie, a jego wysokość ustalana miała być każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zarówno w skardze jak i na rozprawie skarżący wskazał, że powyższa decyzja nie została uchylona, ani wygaszona. Z akt administracyjnych organu I i II instancji nie wynika jednak, z całą pewnością czy decyzja ta utrzymuje się w obrocie prawnym, czy też została skasowana. Nie było to też przedmiotem ustaleń organów administracyjnych, przez co naruszono przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Jeżeli decyzja z dnia [...] funkcjonuje nadal, nie stwierdzono jej wygaśnięcia, rozstrzygnięcie w sprawie wniosku wniesionego przez skarżącego w 2009 r. staje się istotnie bezprzedmiotowe, gdyż decyzja z 2002 r. będzie wiążąca nadal, mimo że zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniła jej wydanie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, zbiór komputerowy). Należy na marginesie dodać, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie posiada ona przymiotu wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).