II SA/Po 516/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1-3 i art. 59g ust. 2-6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, wymierzył inwestorowi P. B. karę w wysokości 25 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – kompleksu szklarniowego – na działce nr [...] w Cz . W uzasadnieniu organ I instancji podał następujące ustalenia faktyczne i prawne. W wyniku przeprowadzenia kontroli w dniu 10 listopada 2006 r. na działce nr [...]w Cz. stwierdził między innymi, iż roboty budowlane dotyczące kompleksu szklarniowego budowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienionego decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2006 r., nie zostały jeszcze zakończone, jednakże przystąpiono do użytkowania obiektu. Inwestor nie zawiadomił organu o zakończeniu budowy i nie przedłożył związanych z tym faktem dokumentów. Organ stwierdził, iż inwestor przystępując do użytkowania obiektu naruszył art. 54 Prawa budowlanego, bowiem przed przystąpieniem do użytkowania był zobligowany przepisami prawa i treścią decyzji o pozwoleniu na budowę do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wskazując na treść art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 powołanej ustawy organ ustalił wysokość kary na 25 000 zł, jako dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w), to jest 10 x 500 zł x 5,0 x 1,0. Organ wyjaśnił, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt został zaliczony do kategorii VIII – inne budowle – dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 5,0, a współczynnik wielkości obiektu wynosi dla takich obiektów 1,0 bez względu na wielkość obiektu. Z postanowieniem o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zgodził się inwestor P. B., który domagał się uchylenia kary. W złożonym zażaleniu podniesiono, iż inwestor wprawdzie przystąpił do użytkowania obiektu, ale tylko w niewielkim zakresie jako poletko doświadczalne, w niewielkiej części posadził pomidory, by rozliczyć powierzchnię szklarni i zapotrzebowanie na flance, nie była to powierzchnia 500 m². W jego ocenie szklarnie, których dotyczy postępowanie, należy zakwalifikować jako obiekty służące gospodarce rolnej lub produkcyjnej i zaliczyć od kategorii II, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 1, a nie 5. Ponadto inwestor podniósł, iż wymierzona kara jest niewspółmierna do popełnionego czynu, jej zapłacenie kary spowoduje przerwanie budowy, brak możliwości uruchomienia produkcji i spłaty zaciągniętego kredytu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż przeprowadzona kontrola wykazała przystąpienie do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obiekt budowlany jest użytkowany pomimo nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na jego użytkowanie. W związku tym zastosowanie znajduje art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sposób obliczenia wysokości kary, przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu, organ odwoławczy uznał za prawidłowy, zgodny z art. 59f 1 powołanej ustawy. Ponadto organ wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie pozwala na uznaniowe naliczanie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia. Odnosząc się do określenia współczynnika kategorii obiektu organ II instancji wskazał, iż został on przyjęty w ślad za decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak [...] Starosty P., zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej pozwolenie na budowę we wskazanym zakresie, w tym również co do zmiany kategorii obiektu na VIII. Dla kategorii VIII współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi 1, bez względu na wielkość obiektu budowlanego. Z postanowieniem organu II instancji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zgodził się inwestor, który w skardze wniesionej do sądu administracyjnego zarzucił, iż w pozwoleniu na użytkowanie nie nałożono na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu i wystarczyło zawiadomienie organu I instancji o zakończeniu budowy. Ponadto nie zgodził się z zaliczeniem szklarni do kategorii VIII wskazując, iż obejmuje ona "inne budowle", a szklarni do takiej kategorii obiektów budowlanych zaliczyć nie można ze względu na przytoczoną przez niego treść art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący przypomniał, że w pierwszym pozwoleniu na budowę zaliczono jego inwestycję do kategorii II, ale gdy zmieniano tę decyzję wpisano kategorię VIII. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie wyjaśnił tej okoliczności. Według skarżącego jego inwestycję należy zaliczyć do II kategorii obiektów, to jest do budynków służących gospodarce rolnej, dla których współczynnik kategorii obiektu wynosi 2, co spowoduje, iż wysokość kary wyniesie 10 000 zł. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego w sprawie o sygn. akt II OSK 568/06 przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. Sąd z urzędu podjął postępowanie wobec rozpoznania powyższego pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie pod sygn. akt P 64/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z brzmieniem z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 powołanej ustawy z stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia oraz sytuacji, w której przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W sprawie jest okolicznością bezsporną i skarga tego nie kwestionuje, że przedmiotowy obiekt budowlany, to jest szklarnia (kompleks szklarni), po jego zrealizowaniu (zakończeniu robót budowlanych) a przed przystąpieniem do użytkowania, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi (art. 54 powołanej ustawy). Przystąpienie do użytkowania tego obiektu przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Obowiązek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych został wprost wyartykułowany w pozwoleniu na budowę dnia [...] marca 2006 r., znak [...], wydanym przez S. P., którym organ zatwierdził projekt budowlany i zmieniającej wcześniejsze pozwolenie na budowę we wskazanym zakresie, w tym również co do zmiany kategorii obiektu na VIII. Roboty te nie zostały zakończone, a co za tym idzie, wyżej wymieniony obowiązek nie zaktualizował się. Wobec tego zarzut pod adresem Kolegium co do ciążącego na skarżącym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie – skarżący wskazał, iż w pozwoleniu na użytkowanie nie nałożono na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu i wystarczyło zawiadomienie organu I instancji o zakończeniu budowy – nie ma doniosłości prawnej, bowiem roboty budowlane faktycznie nie zostały jeszcze zakończone, a skarżący mimo to przystąpił do użytkowania obiektu, co wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powołane przez skarżącego okoliczności, jakie doprowadziły go do rozpoczęcia użytkowania obiektu przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, ewentualnie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo niezakończenia wszystkich prac budowlanych, jak i co do faktycznie użytkowanej powierzchni, nie mają znaczenia dla stwierdzenia, iż użytkowanie obiektu nastąpiło. Wysokość kary z tego tytułu nie zależy od powierzchni objętej nielegalnym użytkowaniem, ani od określenia stosunku tej powierzchni do całej powierzchni obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07 (Dz.U .z 2009r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego i uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej na skarżącego kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy. Przyjęta dla obliczenia wysokości kary kategoria obiektu, która determinowała zastosowanie współczynnika kategorii obiektu (k) , jest prawidłowa. Organ I instancji, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, zastosował współczynnik przewidziany dla obiektów budowlanych kategorii VIII – inne budowle – dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 5,0, a współczynnik wielkości obiektu wynosi dla takich obiektów 1,0 bez względu na wielkość obiektu. Kategoria ta została określona w pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], wydanym przez Starostę P., którym organ zmienił wcześniejsze pozwolenie na budowę, między innymi co do określenia kategorii obiektu – zmiana z kategorii II na VIII. Wobec powyższego bez znaczenia pozostaje, jaką kategorię obiektu określono we wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., która następnie została zmieniona ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zmianie pozwolenia na budowę. Twierdzenie skarżącego, iż przedmiotowe szklarnie należy zakwalifikować do kategorii II załącznika do ustawy Prawo budowlane jest nietrafne. Definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 1 omawianej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, rozumie się przez to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b) oraz obiekt małej architektury (lit. c). Zakres pojęcia obiektu budowlanego można też wyprowadzić w sposób pośredni z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z pojęciem wymienionym w art. 3 pkt 1 lit. b powołanej ustawy. Wynika z niego, jak już wyżej wskazano, że jeżeli w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, to należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., II OSK 1099/05, ONSAiWSA 2008/1/17). Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 b i pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że szklarnie należało zakwalifikować do rzędu obiektów budowlanych będących budowlami (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 grudnia 2004 r., II SA/Wr 1392.03, dostępne w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji trzeba zaliczyć je do kategorii VIII powołanego załącznika do ustawy, bowiem kategoria II dotyczy wprawdzie obiektów budowlanych związanych z działalnością rolną, ale jedynie będących budynkami. Podnoszone w skardze okoliczności co do sytuacji osobistej i finansowej skarżącego nie podważają powyższych wniosków i nie mogły doprowadzić do zmniejszenia wysokości kary finansowej, która nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu. Stąd też nie mają doniosłego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska