II SA/Po 873/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2009r. sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem "A" Sp.j. z dnia [...].2007 r. zainicjowane zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-rozrywkowego z gastronomią (Centrum Handlowe Galeria T.) na nieruchomościach położonych w K. w rejonie ul. N.R. – B. - M. W toku postępowania Prezydent Miasta K. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w K. (dalej również ZDM w K.) o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-rozrywkowego z gastronomią. Zarząd Dróg Miejskich w K. postanowieniem wydanym dnia [...].2007 r. nr [...] uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, a postanowienie uzgodnieniowe doręczył inwestorowi oraz Prezydentowi Miasta K.. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji zakończyło się wydaniem decyzji z [...].2007 r. ustalającej warunki zabudowy, która następnie została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...].2007 r., nr [...]. Po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, tj. [...].2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynęło pismo W. W. zatytułowane "zażalenie na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w K. z [...].2007 r. nr [...]". Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 6, 10, 106 i 125 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zażądał przekazania sprawy uzgodnieniowej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W. W. podniósł, że ani on, ani jego poprzedniczka prawna, od której nabył nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycji nie zostali powiadomieni o wszczęciu i prowadzeniu postępowania uzgodnieniowego przez Zarząd Dróg Miejskich w K.. Jednocześnie skarżący oświadczył, ze o wydaniu spornego postanowienia dowiedział się [...].2008 r. przeglądając akta sprawy. Tym samym pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym, czym naruszono art. 10 kpa. W dalszej kolejności zainteresowany podniósł, że postanowienie z dnia [...].2007 r. zostało wydane przed wszczęciem postępowania głównego, o ustalenie warunków zabudowy, bowiem wniosek inicjujący postępowanie główny został złożony dopiero [...].2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...].2008 r. nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyjaśniło, ze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-rozrywkowego z gastronomią (Centrum Handlowe Galeria T.) zostało zakończone ostateczną decyzją. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzje te były doręczone poprzedniczce prawnej skarżącego, a ówczesnej właścicielce nieruchomości. W. W. nabył udział we współwłasności nieruchomości od K. K.-B. [...].2007 r., a więc w dacie wydania postanowienia uzgodnieniowego nie był on stroną postępowania. W ocenie Kolegium, skoro skarżący nie miał statusu strony w dacie wydania postanowienia uzgodnieniowego, nie mógł on skutecznie złożyć zażalenia w tej sprawie. W związku z czym Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego. W przewidzianym ustawa terminie W. W. wniósł skargę do sądu administracyjnego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 10, 6, 7, 30 ust. 4 oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skarżący podniósł, że umarzając postępowanie bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy pominął poważne uchybienia proceduralne organu I instancji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. O wszczęciu, prowadzeniu postępowania uzgodnieniowego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości w rejonie ulic: N.R. – B. – M, ani o zakończeniu go nie zawiadomiono K.K.-B.. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzono więc z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa. W ocenie skarżącego, w takiej sytuacji, on – jako następca prawny wszedł we wszystkie uprawnienia K. K.-B., w tym także prawo kwestionowania prawidłowości spornego postępowania uzgodnieniowego. W. W. wskazał też na naruszenie w niniejszej sprawie zasady praworządności przez organy obu instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie był stroną spornego postępowania uzgodnieniowego. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego do tut. Sądu nadesłano kopie zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2007r. Ich analiza wykazała, że K. K.- B. odebrała tę decyzję dnia [...] 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, a zatem rozpoznając sprawę nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznych. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż W. W. na mocy aktu notarialnego z [...].2007 r. Rep. [...] kupił od K. K.-B. udziały przysługujące jej w nieruchomości, położonej w K. przy ul. B. Bezspornym pozostaje również, iż K. K.-B. – jako współwłaścicielka działki sąsiadującej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym - była stroną postępowania głównego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-rozrywkowego z gastronomią (Centrum Handlowe Galeria T.) na nieruchomościach położonych w K. w rejonie ul. N.R. – B. - M. Poza sporem pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, iż postępowanie uzgodnieniowe zakończone wydaniem postanowienia w dniu [...].2007 r. nr [...] prowadzone było wyłącznie przy udziale inwestora. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast status następcy prawnego strony postępowania głównego w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w trybie art. 106 kpa. Bezsprzecznie, W. W. swoje pismo złożone w siedzibie ZDM w K. [...].2008 r. zatytułował "zażalenie". Nie ulega jednak wątpliwości, że z woli ustawodawcy zażalenie wnieść można w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia i – co słusznie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - jest to prawo, z którego skorzystać może wyłącznie strona postępowania (art. 141 § 1 kpa). Tymczasem, skarżący zasadność złożonego pisma argumentował wyłącznie faktem pozbawienia jego poprzedniczki prawnej udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. W związku z tym W. W. zażądał ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przez ZDM w K.. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, Kolegium dysponowało również informacją, że W. W. stał się następcą prawnym strony postępowania K. K.-B., która – co jednoznacznie wynika z akt sprawy – bez własnej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. W takiej sytuacji do obowiązków organu należało ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego w związku z zachodzącymi wątpliwościami Kolegium obowiązane było wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a powinność dokładnego wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przez stronę w toku postępowania żądań i wniosków wynika z zasady ogólnej postępowania zawartej w art. 7 kpa.(por. np. wyrok NSA z dnia 07.09.1994 r., III SA 1111/93, wyrok NSA z dnia 17.09.1992 r., IV SA 949/92, wyrok WSA z dn. 22.01.2004 r. sygn. III SA 1503/03, wyrok NSA z dnia 02.03.1987 r., sygn. III SA 92/87). W sytuacji więc, kiedy osoba, która nie była stroną postępowania złożyła pismo zatytułowane "zażalenie" Kolegium miało obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę autora tego pisma. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie Kolegium wbrew obowiązującym regułom, nie podjęło kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżącego, a znając jego sytuację organ administracji obowiązany był rozważyć czy żądaniem jego pisma nie było wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu nie budzi natomiast wątpliwości, że w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym czynny udział mają zapewniony strony postępowania administracyjnego. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym w celu realizacji ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Oznacza to, że uchybienia proceduralne mające miejsce w toku postępowania uzgodnieniowego mogą stanowić również podstawę do żądania wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie postępowania z tej przyczyny z zasady następuje tylko na żądanie strony. Dla ustalenia statusu strony w takim przypadku zasadnicze znaczenie ma istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Żądanie wznowienia postępowania z tej przyczyny mogą zarówno złożyć strony postępowania, które pozbawiono prawa do udziału w nim, jaki jednostki, których interes wynika z następstwa prawnego po stronach pozbawionych tego udziału. W konsekwencji skuteczny wniosek o wznowienie postępowania może złożyć podmiot pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji (postanowienia), o ile wykaże, że skutki tego postępowania będą dotyczyły jego interesu prawnego. Oznacza to, że w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która - po zakończeniu tego postępowania - utraciła swój interes prawny w tej sprawie, wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa mogą domagać się jej następcy prawni. Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa, bowiem reguła następstwa prawnego. (por. wyrok NSA z 15.09.1992 r., sygn. IV SA 594/92, wyrok NSA z 10.02.2009 r., sygn. I OSK 329/08, wyrok WSA z 26.02.2008 r., sygn. II SA/Po 505/07). Taka sytuacja bezspornie zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. Skoro, bowiem K. K.-B. była stroną postępowania uzgodnieniowego, która bez własnej winy została pozbawiona udziału w tym postępowaniu, to jej następca prawny miał prawo domagać się uruchomienia trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 145 § 1 kpa. Bez wątpienia W. W. jest następcą prawnym K. K.-B. w niniejszej sprawie, a więc przysługiwało mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania uzgodnieniowego z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu skarżący z tego prawa skorzystał składając [...].2008 r. w ZDM K. pismo zatytułowane "zażalenie", które w istocie wbrew tytułowi stanowiło żądanie wznowienia postępowania uzgodnieniowego. Okoliczność ta jednak zupełnie umknęła uwadze organu. W konsekwencji zaskarżone postanowienie Kolegium zostało, wydane na podstawie błędnych ustaleń faktycznych. Potraktowanie pisma skarżącego jako zażalenia naruszało przepisy art.7,77§1 kpa. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stanowiło także naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 105 kpa. W rozpoznawanej sprawie rzeczą Kolegium było podjęcie w pierwszej kolejności działań zmierzających do nadania biegu żądaniu wznowienia z uwzględnieniem treści art. 148 kpa. Na marginesie wskazać należy, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagała także zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [....] 2007r. nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 106§1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tymczasem w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uzgadniał projekt decyzji z działającą z jego upoważnienia jednostką organizacyjną – Zarządem Dróg Miejskich. Wobec naruszenia wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów mając na względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 – dalej ppsa) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie Kolegium. Ponownie rozpoznając skargę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś co do konieczności potraktowania pisma W. W. z dnia [...] 2008r. jako żądania wznowienia postępowania uzgodnieniowego, nadania mu właściwego biegu, dopuszczalności wystąpienia z takim żądaniem przez następcę prawnego strony postępowania o warunki zabudowy. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa. -/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska