II GSK 1036/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 450/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 450/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r., nr[...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Sąd i instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia 2 lutego 2008 r. Z. K. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2000 r. do listopada 2002 r. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za styczeń 2003 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 34.862,08 zł. W uzasadnieniu powołał się na niemożność uregulowania należności, które znacznie przekraczają jego możliwości finansowe. Wyjaśnił, iż jest zatrudniony jako elektryk przy uposażeniu miesięcznym wynoszącym połowę najniższego wynagrodzenia, tj. 563 zł brutto. Uiszcza również alimenty na rzecz córki J. w wysokości 100 zł, a ponadto partycypuje w kosztach utrzymania 6 - letniej córki - N. W oświadczeniu o stanie majątkowym wnioskodawca podał, iż w okresie od 1990 r. do 2006 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług elektrycznych, opodatkowaną w formie ryczałtu. Jest właścicielem samochodu osobowego Ford Orion, rok prod. 1985. Nie ma zaległości z tytułu podatków. Posiada czworo dzieci, w tym dwoje pełnoletnich. Z zeznania PIT-11 za 2007 r. wynikało, iż osiągnął dochód w wysokości 4.293,65 zł. Nie korzystał z pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr[...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) Oddział w E. odmówił umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2000 r. do listopada 2002 r. w łącznej kwocie 26 798,38 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2000 r. do listopada 2002 r. oraz styczeń 2003 r. w łącznej kwocie 6.114,29 zł, na Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2000 r. do listopada 2002 r., styczeń 2003 r. oraz od czerwca 2003 r. do lipca 2003 r. w łącznej kwocie 1.949,41 zł. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.u.s.) oraz żadna z przesłanek wyrażonych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr[...], ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Uwzględniwszy skargę Z. K. na powyższą decyzję WSA w O. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 507/08, uchylił ją stwierdzając, iż sytuacja skarżącego oceniana z punktu widzenia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie została rozważona w sposób wnikliwy i szczegółowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr[...], ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Organ ponownie stwierdził, że brak jest okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku. Wskazał, że wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, wniosek dłużnika poddano analizie w oparciu o art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. W ocenie ZUS zgromadzone z urzędu dowody były niewystarczające do stwierdzenia, iż wystąpiły szczególne okoliczności, w wyniku których opłacenie zobowiązań pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie wystąpiła też przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny tj. córki, przez co został pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu. Oddalając skargę Z. K. na powyższą decyzję WSA w O. wskazał, iż materialnoprawna możliwość umorzenia należności z tytułu składek przewidziana została w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i składek zdrowotnych. Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia, gdzie wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonując ponownie analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego prawidłowo wskazał, iż zapłata zadłużenia nie zagraża egzystencji jego i jego rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Podkreślił, że organ badając sytuację materialną i życiową wnioskodawcy uwzględnił jego aktualną sytuację. W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że skoro prowadzi działalność gospodarczą, to uzyskuje dochody. Potwierdzają to zresztą dowody dołączone do skargi a nie przedłożone, mimo wezwania, organowi. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada zawód, który umożliwia mu zdobycie środków niezbędnych do opłacenia niezbędnych kosztów utrzymania jak i też spłacenia zaległych składek. Zdaniem Sądu organ wypełnił wskazania zawarte w wyroku WSA z 15.01.2009 r. i odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności konieczności sprawowania opieki nad małoletnią córką J. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, pomimo konieczności sprawowania opieki skarżący od 1998 r. do 2005 r. pracował, natomiast po tym okresie córka pozostawała pod opieką matki. Nie udowodniono zatem związku pomiędzy koniecznością stałej opieki nad córką z brakiem możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 450/09, wniósł Z. K. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1. art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie mylnej tezy, że organ administracji tym razem (przy ponownym rozpatrzeniu) prawidłowo zastosował konstrukcje prawne przewidziane w tych przepisach prawa materialnego; 2. § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez chybione przyjęcie, że tym razem organ Prezes ZUS - rozważył w sposób wnikliwy i szczegółowy przesłanki przedstawione przez Skarżącego umożliwiające umorzenie należności; 3. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia, że doszło znowu (podobnie jak w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 507/08) do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 4. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez błędną ocenę, że prowadzone przez organ postępowanie prowadzone było w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli; 5. art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że zarówno Sąd, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia dostosowały swe działania zarówno do oceny prawnej, jak i dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ZUS dokonując ponownie analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego nieprawidłowo przyjął, że zapłata zadłużenia nie zagraża egzystencji jego i jego rodziny. Organ oparł się o obiegowy stereotyp, że skoro skarżący prowadzi działalność gospodarczą to uzyskuje dochody. Podkreślono, że działalność taka - co do zasady - winna być prowadzona z zyskiem a nie ze stratą, ale nie można z tego przeświadczenia czynić niewzruszalnego dogmatu. Kasator wskazał, iż to, że skarżący posiada konkretny zawód, że teoretycznie ma możliwość zdobycia środków niezbędnych do regulowania minimalnych kosztów utrzymania, nie jest tożsame ze zdolnością spłacania zaległych składek ubezpieczeniowych. Przyjmując takie założenie, organ, zdaniem strony, nie wypełnił wskazanych w wyroku WSA z dnia 15 stycznia 2009 r. wytycznych. Według kasatora w zakresie sprawowania opieki nad małoletnią córką J. organ postawił mylną i niczym udowodnioną tezę, że nie udowodniono związku pomiędzy koniecznością sprawowania stałej opieki nad córką z brakiem możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Brak oceny sytuacji skarżącego pod kątem skutków jakie wystąpią w wyniku realizacji należności dla najbliższych mu osób doprowadziło do sytuacji analogicznej do tej sprzed kilku miesięcy, w której uniemożliwiono sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie winien był wydać co najmniej identyczne rozstrzygnięcie, jak to noszące datę 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt I SA/Ol 507/08). Z uzasadnienia organu ZUS nie wynikało bowiem dlaczego w odniesieniu do sytuacji skarżącego nie występują przesłanki umorzenia należności (uzasadnienie decyzji organu nie spełniało znowu wymogu art. 107 § 3 k.p.a.). ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Kasator w zarzutach skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego powołując podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Takie sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest istotne ze względu na fakt, że to kasator jest dysponentem procesu, a NSA będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może ich doprecyzować. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1, art. 153 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a., które są zarzutami procesowymi, stwierdzić należy, że dla skuteczności takich zarzutów koniecznym jest istnienie związku pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie NSA, strona wnosząca skargę kasacyjną takiego związku nie wykazała. Upatruje ona naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. w tym, iż Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. określa możliwości orzecznicze sądu administracyjnego, a więc przesłanki, formę i treść, jaką powinno przybrać orzeczenie tego sądu wydane po rozpoznaniu skargi. W przepisie tym określono i wskazano szczegółowo w jego pkt 1, 2 i 3 formy i sposoby rozstrzygnięcia skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazując, którą jednostkę redakcyjną tego przepisu prawa ma na myśli, a tym samym nie konkretyzując naruszenia prawa w tym zakresie przez Sąd I instancji, uniemożliwiła NSA szersze odniesienie się do tego zarzutu. Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty będące zarzutami naruszenia prawa procesowego. Brak zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwia kontrolę instancyjną uzasadnienia Sądu I instancji. Należy też zgodzić się z Sądem I instancji, iż organ wypełnił wskazania zawarte w wyroku WSA z 15 stycznia 2009r. i odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności konieczności sprawowania opieki nad małoletnią córką. Wskazał bowiem, że wbrew twierdzeniom skarżącego, pomimo konieczności sprawowania opieki skarżący od 1998 r. do 2005 r. pracował, natomiast po tym okresie córka pozostawała pod opieką matki. Nie udowodniono zatem związku pomiędzy koniecznością stałej opieki nad córką a brakiem możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest chybiony. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie. Wymaga zatem przypomnienia, że w przepisie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu, który przewiduje możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 3 określa z kolei, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku, w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uwzględniając treść wymienionego wyżej przepisu rozporządzenia wykonawczego, jak mając na uwadze treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należy wskazać, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W tym miejscu należy więc podkreślić, że wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do braku przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, mając na uwadze przesłanki wymienione w art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s., jak i przesłanki określone w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wykonawczego. Z akt sprawy, a zwłaszcza z treści zaskarżonej decyzji oraz z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że przy wydawaniu decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek finansowanych zarówno organy, jak i sąd administracyjny uwzględniły treść powołanego wyżej przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i oceniły sprawę także pod kątem występowania przesłanek opisanych w tej normie prawnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.