II GSK 31/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/09 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską: uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Uchwałą z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w R. ustaliła negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską kandydatki wskazując, że uzyskała ona z testu wyboru 188 punktów. Natomiast zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów, a zatem uzyskana przez kandydatkę liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu. W odwołaniu od uchwały z dnia [...] września 2008 r. skarżąca wniosła o uznanie za prawidłowe udzielonych przez nią odpowiedzi na pytania o nr 35, 91, 98, 193, 206 i w związku z tym wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, iż uzyskała wynik pozytywny z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Zdaniem organu, egzamin, którego skarżąca była uczestniczką, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164, z późn. zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej. Również uchwała Komisji Egzaminacyjnej podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca podtrzymała prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację dotyczącą nieprawidłowego – jej zdaniem – sformułowania pytań 35, 91, 98, 193, 206, zaś w piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2009 r. rozszerzyła zarzuty skargi o pytanie nr 100. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pytania testowe na aplikację winny być testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Niedopuszczalne jest, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji doszedł do przekonania, że pytanie nr 100 testu egzaminacyjnego budzi wątpliwości co do sposobu jego sformułowania. Pytanie nr 100 brzmiało "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. Sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "A", natomiast według klucza poprawną odpowiedzią była odpowiedź "C", oparta na treści art. 130 § 1 k.p.c. oraz art. 169 § 3 k.p.c. W ocenie Sądu ww. przepisy nie dają podstawy do udzielenia na tak skonstruowane pytanie prawidłowej odpowiedzi. Przepis art. 169 § 3 k.p.c. stanowi, że równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej. Natomiast w myśl art. 130 § 1 k.p.c. zd. 1, jeśli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym. O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku, nie przemawia literalnie brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosku o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. (podobnie: ICZ 238/54 z dnia 18 października 1954 r., OSNCP 1955/2/44 i IICR 119/58 z dnia 1 września 1958 r., Preis 1960/2/407). Sąd uznał także za trafny zarzut skarżącej polegający na wadliwym skonstruowaniu pytania nr 193, które brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie." W tym pytaniu żadna z podanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego, nawet wskazana przez organ odpowiedź "A", albowiem nie zawsze zgodnie z ustawą - Ordynacja Podatkowa, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Okoliczność tę przyznał zresztą Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, iż art. 165 § 5-7 Ordynacji podatkowej zawiera wyjątki od ww. zasady, lecz pytanie dotyczyło wyłącznie formy wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu jako zasady. Skoro organowi chodziło o tzw. zasadę, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania, np.: "Regułą jest, że zgodnie z ordynacją podatkową wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje...". W ocenie Sądu - jeśli chodzi natomiast o pytania nr 35, 91 i 206 uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 56/2008 z dnia 20 września 2008 r. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) - poprzez uwzględnienie skargi K.G. w sytuacji, gdy zakwestionowana decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszała ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 331 ust. 3 i art. 33 9 ustawy o radcach prawnych, które to naruszenie zdaniem Sądu I instancji miałoby polegać na sformułowaniu pytań nr 100 i 193 testu konkursowego na aplikację radcowską w sposób sprzeczny z w/w przepisami. Zdaniem organu odpowiedź na pytanie nr 100 wynika wprost z przepisów prawa, a sam sposób sformułowania przedmiotowego pytania pozwala na udzielenie wyłącznie jednej prawidłowej odpowiedzi. Fakt, że w danej sprawie wypowiedział się Sąd Najwyższy nie oznacza automatycznie kontrowersyjności zagadnienia. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji jest pismem procesowym. Jeżeli zatem strona wniosła o przywrócenie tego terminu, nie dołączając do wniosku samej apelacji, to przewodniczący - na podstawie art. 130 § 1 k.p.c. - wzywa stronę do uzupełnienia tego braku formalnego pod rygorem zwrotu wniosku. Rozumowanie przedstawione przez Sąd I instancji dowodzi braku pogłębionej refleksji w zakresie prawidłowości pytania nr 100 i daje asumpt do twierdzenia, iż ustalenie wadliwości pytania nr 100 zostało dokonane przez Sąd I instancji pochopnie i nietrafnie. Natomiast odnosząc się do kwestii pytania nr 193 Minister Sprawiedliwości wskazał, że nie zawierało ono zastrzeżenia, iż chodzi w nim o wyjątki, oznaczało to, że dotyczy zasady i do takiego wniosku mógł i powinien dojść kandydat na aplikanta radcowskiego. Jakkolwiek art. 165 § 5-7 ustawy Ordynacja podatkowa przewiduje cztery wyjątki od zasady wszczynania z urzędu postępowania podatkowego w formie postanowienia, to żaden z tych wyjątków nie został uwzględniony w pytaniu i nie dotyczyła go żadna z sugerowanych odpowiedzi. W przypadku wyjątku opisanego w art. 165 § 5 Ordynacji podatkowej organ wydaje rozstrzygnięcie w formie procesowej, zaś w wypadku wyjątków określonych w art. 165 § 6 i 7, pierwszymi czynnościami w sprawie są czynności strony postępowania (złożenie zgłoszenia celnego i złożenie zeznania w podatku od spadków i darowizn), a nie czynności organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniosła o utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji, a tym samym oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości nie ma usprawiedliwionych podstaw, a orzeczenie Sądu I instancji w pełni odpowiada prawu. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzuconego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, polegającego na niewłaściwym przyjęciu, że pytania nr 100 i 193 nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Powyższy przepis miał następujące brzmienie: "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I Instancji co do nieprawidłowej redakcji pytania nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego wniesienia apelacji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c, nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. NSA stoi na stanowisku, że pytania na egzaminie konkursowym na aplikacje powinny być skonstruowane w sposób możliwie precyzyjny, w szczególności pytania te (oraz podane w nich trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa) powinny być sformułowane w sposób jasny, jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości. Sposób formułowania pytań testowych nie może także wprowadzać w błąd uczestników konkursu, zaś sposób ich redagowania powinien być tak samo precyzyjny, jak precyzja, której wymaga się od kandydatów na aplikantów (wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 641/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są uzasadnione zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do przyjęcia w motywach zaskarżonego wyroku, że w pytaniu nr 193 nie zawarto żadnej propozycji prawidłowej odpowiedzi. Od przewidzianego w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej wszczynania postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia przewidziano w jego § 5 wyjątki dotyczące: – ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie przy niezmienionym stanie faktycznym, – umorzenia zaległości podatkowych w przypadkach objętych art. 67d § 1, – nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie wszczyna się również w tej formie postępowania podatkowego w sprawach określonych w art. 165 § 6 i 7 Ordynacji podatkowej. Przy tak zróżnicowanej procedurze zawartej w jednym artykule, treść pytania i propozycje odpowiedzi nie spełniały wymogów określonych w art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Bez wprowadzenia do nich założenia, że chodzi o zasadę albo o przewidziane do niej wyjątki, nie istniały wyraźnie określone kryteria, według których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Skoro jednak w wyniku zakwestionowania omawianych pytań testowych skarżąca uzyskałaby 190 punktów, trafnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż skarżąca spełniła warunki przewidziane w art. 33 9 ust. 3 ustawy o radcach prawnych dla pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.