I OSK 1635/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K., S. Ś. oraz K. Ś.-H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 38/09 odrzucającego skargę S. K., S. Ś. oraz K. Ś.-H. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 38/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę S. K., S. Ś. oraz K. Ś.-H. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 8 maja 2008 r. S. K., S. Ś. oraz K. Ś.-H. zwrócili się do Prezydenta Miasta Poznania o zwrot na ich rzecz części nieruchomości położonej w P. przy ul. P., składającej się z działek nr ew. [...] i [...] oraz wypłatę odszkodowania za działki nr [...],[...] i [...], ewentualnie o wypłatę odszkodowania za całą działkę nr [...]. Pismem z dnia 9 września 2008 r. Dyrektor ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa, wezwał pełnomocnika wnioskodawców do złożenia, w terminie 7 dni, wniosków o zwrot przedmiotowych nieruchomości pozostałych poprzednich współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców legitymujących się postanowieniami sądu stwierdzającymi nabycie spadku albo informacji o stanie spraw spadkowych oraz o doręczenie orzeczenia, na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Pismem z dnia 23 września 2008 r. pełnomocnik wnioskodawców wskazał, że pozostali współwłaściciele nieruchomości (I. M. O. – S. oraz W. W.) przekazali, w wyniku pertraktacji, swoje udziały wnioskodawcom oraz przedstawił zezwolenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia 1 grudnia 1964 r. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz mapę stanu prawnego. Dyrektor ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, pismem z dnia 14 października 2008 r. znak [...] zawiadomił pełnomocnika wnioskodawców o pozostawieniu wniosku o zwrot części nieruchomości stanowiącej działki nr [...]i [...] bez rozpoznania. Organ powołał przepis art. 64 §2 kpa, a w uzasadnieniu pisma wskazał, że pomimo wezwania z dnia 9 września 2008 r. do akt sprawy nie dostarczono wniosków o zwrot nieruchomości wszystkich poprzednich współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, a nadesłane dokumenty nie stanowiły podstawy wywłaszczenia. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawcy mogą wystąpić z nowym wnioskiem o zwrot nieruchomości, załączając do wniosku wszystkie niezbędne dokumenty. W razie złożenia nowego wniosku do akt sprawy zostaną dołączone dokumenty dotąd przesłane. Pismo doręczono pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 17 października 2008 r. (k. 60 akt administracyjnych). Pismem z dnia 6 listopada 2008 r. pełnomocnik wnioskodawców, na podstawie art. 223, 227, 228 i 229 kpa, wniósł do Prezydenta Miasta Poznania skargę na Dyrektora ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu, zarzucając zaniedbania oraz nienależyte wykonywania przezeń zadań, naruszenie praworządności oraz interesów skarżących, a także biurokratyczne załatwienie spraw. Wskazano, że organ wadliwie pozostawił wniosek bez rozpoznania, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta Poznania pismem z dnia 28 listopada 2008 r. przekazał skargę z dnia 6 listopada 2008 r. do Rady Miasta Poznania. Rada Miasta Poznania pismem z dnia 4 grudnia 2008 r., na podstawie art. 233 kpa, zwróciła skargę z dnia 6 listopada 2008 r. Prezydentowi Miasta Poznania. Zdaniem Rady organem uprawnionym do rozpatrzenia skargi był organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie. Wskazano, że postępowanie jurysdykcyjne ma pierwszeństwo ma przed postępowaniem skargowym. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2008 r. Dyrektor ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu przekazał skargę z dnia 6 listopada 2008 r., na podstawie art. 65 § 1 kpa w związku z art. 229 pkt 2 kpa, Wojewodzie Wielkopolskiemu. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 19 maja 2009 r., powołując art. 229 pkt 2 oraz art. 237 § 3 kpa, uznał skargę z dnia 6 listopada 2008 r. za bezzasadną. Zdaniem Wojewody pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie może być traktowane jako działania polegające na zaniedbaniu oraz nienależytym wykonywaniu zadań, tym bardziej, że wniosek nie spełniał wszystkich wymogów formalnych W dniu 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Dyrektora ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania. Wskazując na przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości, pełnomocnik skarżących podniósł, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania było w tym przypadku bezpodstawne. Stwierdził również, że wobec pisma Wojewody z dnia 19 maja 2009 r., wniesienie skargi do sądu administracyjnego było w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Wskazał również, że podanie z dnia 8 maja 2008 r. w części dotyczącej wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zapisanej w dawnej księdze wieczystej Kw nr [...] było już przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem przez organ II instancji orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania, które następnie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wydając zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego było wyczerpanie trybu określonego w art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w badanym przypadku po doręczeniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania pełnomocnik skarżących wniósł do Prezydenta Miasta Poznania, w trybie skargi powszechnej, skargę na Dyrektora ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu. W uzasadnieniu tej skargi zawarł jednakże żądanie rozpoznania merytorycznego sprawy oraz wydania decyzji. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjąć należy, iż pismem z dnia 6 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżących wezwał Prezydenta Miasta Poznania - jako organ właściwy w tym przypadku do rozpoznania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości- do usunięcia naruszenia prawa. Zważywszy na wymogi dotyczące zachowania terminu do wniesienia skargi, Sąd pierwszej instancji uznał, iż z tym dniem rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania, z upoważnienia którego działa Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu. Dla oceny dopuszczalności skargi w tym aspekcie nie ma natomiast znaczenia rozpatrzenie skargi przez Wojewodę Wielkopolskiego, bowiem organ ten rozpatrywał w tym przypadku pismo pełnomocnika wnioskodawców z dnia 6 listopada 2008 r. w trybie skargi powszechnej. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga do sądu administracyjnego powinna zostać wniesiona najpóźniej w dniu upływu sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia pisma z dnia 6 listopada 2008 r. Do akt administracyjnych sprawy nie załączono koperty, w której pismo to zostało przesłane Na piśmie tym nie zamieszczono przy tym prezentaty z datą jego wpływu do organu. Zważywszy jednakże, iż przedmiotowe pismo Prezydent Miasta Poznania w dniu 28 listopada 2008 r. przekazał do Rady Miasta Poznania, uprawnionym jest przyjęcie, iż do Prezydenta Miasta Poznania wpłynęło ono przed tą datą, a więc najpóźniej w dniu 28 listopada 2008 r. W tych okolicznościach skargę na bezczynność, która opatrzona jest datą 18 czerwca 2009 r. i w tym dniu została wniesiona, Sąd pierwszej instancji uznał za wniesioną z kilkumiesięcznym uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 53 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła S. K., S. Ś. oraz K. Ś.-H., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. 1. naruszenie art. 53 § 2 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. a) błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynosi 60 dni liczonych od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem Skarżący wniósł skargę po terminie, podczas, gdy w niniejszej sprawie termin 30 dni powinien być liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Termin 60 dniowy stosuje się bowiem wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a w niniejszej sprawie organ administracji odpowiedzi tej udzielił pismem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2009r.; b) błędne przyjęcie, że dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu z dnia 6 listopada.2008 r. nie ma znaczenia jej rozstrzygnięcie przez Wojewodę Wielkopolskiego w piśmie z dnia 19 maja 2009r.r podczas, gdy w rzeczywistości skarga z dnia 6 listopada 2008 r. powinna zostać potraktowana jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (skarżący w przedmiotowej skardze wnieśli o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz nakazanie temu organowi podjęcie postępowania wszczętego na skutek wniosku Skarżących z dnia 8 maja 2008 r. i wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie), a zatem rozstrzygnięcie skargi z dnia 6 listopada 2008r. ma znaczenie w niniejszej sprawie; c) błędne przyjęcie, iż pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2009r. nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż termin do wniesienia skargi wynosił 60 dni liczonych od daty złożenia przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa zamiast 30 dni liczonych od daty otrzymania przez skarżących pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2009r.; d) błędne pominięcie faktu, iż skarżący byli informowani przez organy administracji o rozpoznaniu złożonej przez nich skargi z dnia 06.11.2008r., co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do zastosowania 30 dniowego terminu liczonego od dnia otrzymania przez skarżących pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja.2009r 2. naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 §2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż termin 60 dni na wniesienie skargi do sądu w trybie art. 53 § 2 P.p.s.a. liczy się od dnia doręczenia organowi administracji wezwania z pominięciem terminów określonych w art. 35 § 3 Kpa, w których organ administracji powinien rozpoznać sprawę, podczas, gdy termin 60 dniowy powinien być liczony od daty otrzymania przez stronę odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa. Przyjęcie wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszej sprawie według skarżących powoduje, że strona jest zmuszona do złożenia skargi na bezczynność już przed upływem ustawowego terminu na załatwienie jej sprawy wskazanego w art. 35 § 3 kpa i przed wydaniem przez ten organ odpowiedzi 3. naruszenie art. 7,art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, iż skarżący byli informowani przez organy administracji o rozpoznaniu złożonej przez nich skargi z dnia 6 listopada 2008r., a zatem mieli uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż w sprawie złożonej przez nich skargi zostanie wydane przez organ administracji merytoryczne rozstrzygnięcie, a wnoszenie skargi na bezczynności organu administracji jest przedwczesne, podczas gdy ww. przepisy obligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania oraz informowania obywateli jak również praworządności do zastosowania 30 dniowego terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu liczonego od dnia otrzymania przez skarżących pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2009r. Ponadto na podstawie art. 174 punkt 1 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. 1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżących możliwości ochrony ich praw przed sądami administracyjnymi, 2. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał zaskarżone postanowienie i bezpodstawnie odrzucił skargę skarżących, powołując się na treść art. 53 § 2 P.p.s.a. 3. art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, iż Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie, nie mając do tego podstaw prawnych, ponieważ wskazane podstawy prawne odrzucenia skargi nie wynikają z przepisów prawa, w tym w szczególności z art. 53 § 2 P.p.s.a. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy stwierdził, iż ich skarga z dnia 6 listopada 2008r powinna zostać potraktowana jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 P.p.s.a., jednakże w sposób błędny przyjął, że z dniem złożenia przez skarżących skargi z dnia 6 listopada 2008 r. rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na bezczynność wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. Powołany przepis zdaniem skarżących nie zastrzega, iż termin 30 dni na wniesienie skargi nie może mieć zastosowania, gdy organ administracji udzielił skarżącym odpowiedzi, ale po upływie terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie należało przyjąć, że powinni złożyć skargę do Sądu pierwszej instancji z zachowaniem 30- dniowego terminu od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, co w rzeczywistości w tej sprawie miało miejsce w dniu doręczenia pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2009 r., tj. w dniu 22 maja 2009 r. Skarżący ponadto wskazali, iż byli na bieżąco informowani przez organy administracji o sposobie i postępach w załatwieniu złożonej przez nich skargi. Nie mieli oni zatem uzasadnionych podstaw do uznania, że ich skarga nie zostanie rozpoznana i że nie dostaną stosownej odpowiedzi. Co więcej, mieli oni podstawy do uznania, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą postanowienia art. 35 § 5 k.p.a. i rozpoznanie skargi z dnia 6 listopada 2008 r. będzie trwało dłużej, niż 2 miesiące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana tylko w granicach zakreślonych przez samego kasatora. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została złożona na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania, który pozostawił wniosek skarżących o zwrot nieruchomości bez rozpoznania, zaś kwestią sporną jest okoliczność czy warunkiem wniesienia tej skargi do Sądu pierwszej instancji było złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą prawną do pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania był przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cytowany jako K.p.a), zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym stanowiskiem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSa z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. I SA 1935/85, niepublik.). W doktrynie i judykaturze dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, póz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, póz. 702, OSP 2001 r., z. 1 póz. 12). W związku z powyższym należy uznać, iż pozostawienie wniosku skarżących bez rozpoznania nie stanowi aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne, bowiem w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.. Skarga ta jednakże powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy ( por. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702). Zgodnie art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji była bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Taki wniosek podlega rozpatrzeniu w formie decyzji, a zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest wniesienie zażalenia (art. 37 K.p.a.) do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wymóg ten nie dotyczy bowiem tylko skargi na bezczynność ministra i samorządowego kolegium odwoławczego. Wówczas nie służy omawiane zażalenie z uwagi na brak organu wyższego stopnia oraz ze względu na brak odesłania w tym zakresie do stosowania przepisów regulujących wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika, iż skarżący dochowali wymogów uprawniających do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu, albowiem pismem z dnia 6 listopada 2008 r. kwestionowali nienależyte wykonywanie zadań przez Dyrektora ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania. Pismo to -przekazane postanowieniem z dnia 31 grudnia 2008 r. zgodnie z właściwością Wojewodzie Wielkopolskiemu- należało uznać za zażalenie, o którym mowa w art.37 kpa, gdyż treści tego podania dowodzi jednoznacznie, że strony interweniują w celu merytorycznego rozpoznania ich żądania w sprawie nieruchomości. O tym, z jakim środkiem prawnym mamy do czynienia, rozstrzyga zaś treść pisma a nie na przykład jego tytuł. W sprawie istotne jest jedynie to, że taki środek przed wniesieniem skargi na bezczynność organu został złożony. Natomiast termin jego rozpoznania przez organ wyższego stopnia pozostaje bez wpływu na dopuszczalność wniesienia omawianej skargi do Sądu. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 § 1 tej ustawy wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie, natomiast art. 53 § 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Tych względów nie można odnosić do skargi między innymi na bezczynność organu. Bezczynność organu stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Jedynym warunkiem wniesienia przedmiotowej skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 kpa. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu ( por .postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 lutego 2006 r. II OSK 52/06 publik. ONSAiWSA 2006/4/100) W związku z powyższym uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał niewłaściwej interpretacji art. 52 oraz 53 P.p.s.a., przyjmując, że w przypadku skargi na bezczynność organu, po uprzednim pozostawieniu podania bez rozpoznania, warunkiem wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 53 §2 P.p.s.a. nie dotyczy bowiem skarg na bezczynność organu w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tego typu sprawy zgodnie z art. 142 Ustawy o gospodarce nieruchomościami są rozstrzygane w drodze decyzji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem warunkiem wniesienia skargi na bezczynność tego organu jest jedynie uprzednie złożenie w trybie art. 37 K.p.a, zażalenia do organu wyższego stopnia, którym w przedmiotowej sprawie był Wojewoda Wielkopolski. Ponieważ skarżący wyczerpali tryb określony w art. 52 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był rozpoznać skargę merytorycznie, zamiast ją odrzucać jako wniesioną po terminie. W konsekwencji Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zasadności skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania, czym naruszył przepis art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 52 oraz 53 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 §2 P.p.s.a. Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony z uwagi na to, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości w przypadku zaskarżenia kończącego postępowanie w sprawie postanowienia sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).