III SA/Lu 377/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w Ł. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi Pani K. B. I) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; II) zasądza od Wojewody na rzecz Rady Powiatu kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2009 r.(Nr [...]), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie oddalenia skargi K. B. na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w/w uchwała jest wadliwą z następujących względów. Zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać : oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie w jaki sposób skarga została załatwiona oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne. Powyższa uchwała jest zawiadomieniem o odmownym załatwieniu skargi, a mimo to nie zawiera uzasadnienia. Jego brak uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewoda wskazał przy tym, że wprawdzie w § 2 uchwały zapisano, iż "uzasadnieniem rozstrzygnięcia określonego w § 1 jest fakt, iż brak jest podstaw do uznania skargi za zasadną. Po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy oraz braku informacji potwierdzających fakty podane w skardze należy stwierdzić, iż nie potwierdziły się zarzuty dotyczące niewłaściwego zachowania się Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy", jednak w ocenie organu nadzoru uzasadnienie to jest zbyt ogólne i nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 238 § 1 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne zawiadomienia powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ właściwy do załatwienia skargi uznaje za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawnych, które zdecydowały o treści rozstrzygnięcia. Powszechnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.) nie przewidują odstępstwa od w/w reguły. Tymczasem Rada Powiatu nie wskazała faktów, które uzasadniałyby uznanie skargi K. B. za bezzasadną, nie przytoczyła również przepisów prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. W skardze sądowej Rada Powiatu domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając Wojewodzie naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 238 § 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada argumentowała, że przedmiotową uchwałą zakończono jednoinstancyjne postępowanie administracyjne zawiadomieniem K. B. o sposobie załatwienia jej skargi. Zawiadomienie nie było decyzją administracyjną i wobec tego wskazanych w art. 238 § 1 k.p.a. elementów nie można utożsamiać z elementami decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Rada podniosła, że uchwałę podjęto po wyczerpaniu wewnętrznej procedury wyjaśniającej (przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu). Treść § 2 uchwały zawiera uzasadnienie stanowiska i wyjaśnia powody oddalenia skargi, Jeśli Wojewoda stwierdza, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, to nie może jednocześnie mówić, że uzasadnienie uchwały jest zbyt ogólne i nie wypełnia dyspozycji art. 238 § 1 k.p.a. Czyni to rozstrzygnięcie nadzorcze wewnętrznie sprzecznym. Poza tym podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, a nie ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Wojewody nie można mówić, że kwestionowana przez niego uchwała nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia. Jest ono ogólne – i z tym trzeba się zgodzić z Wojewodą – ale wskazuje przyczyny oddalenia przez Radę Powiatu skargi K. B. na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. W § 2 przedmiotowej uchwały Rada Powiatu stwierdza, po pierwsze, że brak jest podstaw do uznania skargi za zasadną. Po drugie, wskazuje na wyniki przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Nie potwierdziło ono – jak podaje Rada Powiatu - zarzutów dotyczących niewłaściwego zachowania się Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Z jego wyjaśnieniami Rada Powiatu zapoznała się. Nie uzyskała jednak informacji potwierdzających fakty podane w skardze K. B. Rada sygnalizuje to w swoim lakonicznym uzasadnieniu ( zamieszczonym w § 2 uchwały). Z motywów leżących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że wydano je tylko dlatego, że w spornej uchwale brak jest uzasadnienia, a to skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności. Jak wykazano analiza treści § 2 uchwały daje odpowiedź na pytanie dlaczego Rada Powiatu oddaliła skargę K. B. Nieusprawiedliwiony jest zatem stawiany przez Wojewodę zarzut, że uchwała – wbrew dyspozycji art. 238 § 1 k.p.a. - nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Powołany przepis stanowi, że zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawę prawną omawianej uchwały stanowił art. 12 pkt 11 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 229 pkt 4 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów - upoważnia radę powiatu do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji powiatu, drugi zaś – określa, iż rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności między innymi kierowników powiatowych służb i innych jednostek organizacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że Rada Powiatu władna była rozpatrzyć wniesioną skargę na działalność tamtejszego Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu kontroluje działalność powiatowych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Powiatowy urząd pracy jest jednostką organizacyjną powiatu ( art. 33 b pkt 2 tejże ustawy). Z akt sprawy wynika, że wniesiona przez K. B. skarga była rozpatrywana wcześniej przez komisję rewizyjną na posiedzeniu w dniu [...] marca 2009 r. (Rada Powiatu oddaliła skargę uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Na posiedzenie komisji zaproszono zainteresowane strony. Skarżąca uprzedziła, że nie weźmie udziału w tym spotkaniu. Komisja uznała skargę za niezasadną po przeanalizowaniu odpowiedzi i wyjaśnień Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Organ nadzoru poinformowany został o tym pismem Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2009 r. (k. 6 akt adm.). Na marginesie trzeba zaznaczyć, że K. B. skarżyła się, iż jej interes moralny i jej dobre imię zostały naruszone aroganckim zachowaniem się Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w dniu [...] stycznia 2009 r. i z tego powodu złożyła swoją skargę. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby zakwestionowana przez Wojewodę uchwała – mająca normatywne oparcie i zwięzłe uzasadnienie faktyczne – naruszała prawo. Skoro nie potwierdziły się zarzuty dotyczące niewłaściwego zachowania się Dyrektora PUP, wyjaśnianie przez Radę Powiatu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wraz z przytoczeniem przepisów prawa, nie było konieczne. Z uwagi na charakter prowadzonego sporu należy przypomnieć, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym). Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 w/w ustawy). W tym stanie rzeczy Rada Powiatu słusznie domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Niesłusznie jednak wywodzi, że powołanie przez Wojewodę w podstawie rozstrzygnięcia przepisów art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym było uchybieniem istotnym, skoro postępowanie nadzorcze wszczęto i przeprowadzono w trybie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Z tych też względów i na mocy art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu. Przepis ten przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Stosownie do art. 152 cyt. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w/w ustawy.