I SA/Ol 449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 września 2009 r., sprawy ze skargi W.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek Oddala skargę. ISA/OI 449/09 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2009r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 lutego 2008 r. nr "[...]" o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z 18 grudnia 2007 r. W. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w I. (dalej: ZUS) o umorzenie zadłużenia wraz z odsetkami wynikającego z nieopłacenia składek w roku 1999, tj. w czasie prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą A argumentując, iż obecna sytuacja materialna nie pozwala mu na uregulowanie zaległości bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego siebie i najbliższej rodziny. Jednocześnie zaznaczył, iż od 26 sierpnia 2000 r. opłaca składki na ubezpieczenie w KRUS i do dnia otrzymania upomnienia z ZUS (7 listopada 2007 r.) nie miał wiedzy na temat istnienia jakichkolwiek zaległości. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, decyzją z 13 lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 3 i 3a, oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w 1999 r. składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 4.448,00 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 842,07 zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 314,70 zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą pod nazwą A na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr "[...]" w latach 1998 - 1999. W trakcie prowadzenia działalności nie dopełnił ustawowego obowiązku opłacenia należnych składek, co doprowadziło do powstania zadłużenia w ww. kwocie. Zaznaczył również, że Zobowiązany wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolne, z którego szacunkowy roczny dochód wynosi 4.099,68 zł i posiada na utrzymaniu dwoje dzieci. Powołując treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. ZUS wskazał, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności, brak jest zatem podstaw do umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Zauważył, że Zobowiązany posiada majątek w postaci nieruchomości (KW nr "[...]"), z którego można prowadzić egzekucję, a nadto jest właścicielem ruchomości - samochodu osobowego F, rok produkcji 1994. Zaznaczył nadto, że przeciwko Wnioskodawcy nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne - organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Dokonując oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej powoływanego jako: "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r." organ stwierdził, iż Wnioskodawca nie wykazał w sposób dostateczny, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pozbawiłoby to jego oraz członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W szczególności organ zaznaczył, iż z akt sprawy nie wynika, że Zobowiązany został pozbawiony możliwości pozyskania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Nie kwestionując jednak obiektywnie trudnej sytuacji materialnej Strony, organ wskazał na treść art. 29 u.s.u.s. przewidującego możliwość udzielenia ulgi w spłacie należności w formie układu ratalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. B. ponownie podniósł, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS, nawet w systemie ratalnym, ponieważ miesięczne wydatki przekraczają jego miesięczne dochody. Zaznaczył, że posiada zadłużenie w Banku "[...]" S.A. i u osób bliskich. Podkreślił, że na jego utrzymaniu pozostaje żona i dwoje uczących się dzieci (w wieku 8 i 9 lat), syn jest chory "[...]" i wymaga stałej opieki lekarskiej co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Zaznaczył nadto, że samochód marki F., którego wartość - w jego ocenie - została zawyżona przez ZUS, jest mu niezbędny do dowożenia dzieci do szkoły. W załączeniu przedłożył dokumentację lekarską dotyczącą stanu zdrowia syna D. Decyzją z 18 kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a." Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 13 lutego 2008 r. Wyrokiem z dnia 7 XI 2008r., syg. "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 kwietnia 2008 r. nr "[...]", nr sprawy "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wnikliwie rozpatrzyć całokształt okoliczności dotyczący sytuacji materialnej i rodzinnej Zobowiązanego czyniąc zadość zasadom rzetelnej procedury administracyjnej. W szczególności, mając na względzie uznaniowy charakter ww. regulacji, podjęte przez organ rozstrzygnięcie winno być wyczerpująco, przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie winno również realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Sąd uznał, że ustalenia i rozważenia wymaga przede wszystkim kwestia wysokości osiąganych przez Skarżącego dochodów z gospodarstwa rolnego (w tym uzyskiwania ewentualnych dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych z ARiMR lub innych form wsparcia działalności rolniczej) w zestawieniu z wysokością niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem rodziny, w szczególności dzieci, z których jedno cierpi na przewlekłą chorobę. Oceny organu z perspektywy ważnego interesu Zobowiązanego wymaga również wniosek Skarżącego dotyczący ewentualnego umorzenia odsetek od należności głównej wobec przekazania przez organ informacji o istniejącym zadłużeniu dopiero w roku 2007 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powołując treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ stwierdził brak podstaw do zastosowania wnioskowanej ulgi wskazując, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Organ podniósł, iż Zobowiązany ma majątek (nieruchomość oraz samochód osobowy), z którego można prowadzić egzekucję. W postępowaniu dowodowym ustalono, że wnioskodawca od dnia 21.06.2000 r. oraz żona G. B. od dnia 26.08.2000 r. podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników. Szacunkowy dochód roczny z prowadzonego gospodarstwa rolnego wynosi 4.099,68 zł. W 2006r. wnioskodawca otrzymał płatność do gruntów rolnych w wysokości 2.078,35 zł oraz płatność ONW w wysokości 678,41 zł. W roku 2007 otrzymał odpowiednio kwotę 1.824,08 zł oraz 678,41 zł. W roku 2008 ww. również otrzymał płatność do gruntów rolnych w wysokości 899,17 zł oraz płatność ONW w wysokości 474,35 zł. Według wnioskodawcy roczne koszty związane z posiadaniem gospodarstwa rolnego wynoszą łącznie 4.394,00 zł. Wraz z żoną na utrzymaniu ma dwoje dzieci. Syn D. choruje przewlekle "[...]". Według wnioskodawcy miesięczne koszty ponoszone na utrzymanie rodziny wynoszą łącznie około 1.480,00 zł.. Organ nie dał wiary przedłożonemu zestawieniu wydatków. Nie przedłożono bowiem żadnych dowodów potwierdzających faktyczną wysokość ponoszonych bieżących wydatków związanych z utrzymaniem rodziny i prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ uznał, że obecna sytuacja materialna wnioskodawcy nie przemawia za umorzeniem należności składowych. Wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolne, z którego uzyskiwane są dochody. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał kosztów utrzymania lub innych nadzwyczajnych wydatków, które uprawdopodobniłyby, że dochody nie wystarczają na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast istnienie przewlekłej choroby członka rodziny nie musi pociągać za sobą skutku w postaci pozbawienia możliwości uzyskania dochodu. Nie wykazano również, że w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia poniósł on straty materialne, które pogorszyły sytuację materialną i finansową rodziny. Jako dowód na ponoszone miesięcznie wydatki przedłożony został również dowód wpłaty raty kredytu w kwocie 120,00 zł. Podkreślił okoliczność, iż należności z tytułu składek mają szczególny charakter, bowiem przekazywane są do Otwartego Funduszu Emerytalnego i mają bezpośredni wpływ na wysokość świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W związku z tym nie budzi wątpliwości fakt, iż należności ZUS są należnościami uprzywilejowanymi, a ich opłacenie jest równie istotne jak spłata kredytu udzielonego przez bank. Organ nie zgodził się również, iż przyczyną uzasadniającą umorzenie należności składkowych może być okoliczność, iż nie wiedział o istniejącym względem ZUS zadłużeniu. Zgodnie bowiem z normą art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13.1 0.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych to płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Wykładnia powyższego przepisu prawa pozwala na postawienie tezy, że osoba, która prowadząc działalność gospodarczą nie uiściła należnych ZUS składek, nie może skutecznie dowodzić, że przyczyną powstania zaległości w ich opłacaniu była jej niewiedza co do obowiązku ich uregulowania. Nadmienił, że Zakład w celu ułatwienia płatnikom wywiązania się z nałożonych na nich obowiązków, m.in. na stronach internetowych opublikował poradniki i wyjaśnienia w tym zakresie. Te same poradniki w formie papierowej dostępne są także w jednostkach terenowych ZUS. Dodatkowo rozważono możliwość umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Ze względu na wysokość zadłużenia oraz 10 letni okres dochodzenia należności licząc od terminu wymagalności składek o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, sytuacja materialna i finansowa wnioskodawcy może ulec poprawie, a tym samym możliwe będzie uregulowanie zaległości wraz z odsetkami, odmówił również umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych od składek. W związku z powyższym, mając na względzie istotę publicznoprawnych zobowiązań składkowych, wniosek o umorzenie należności nie może być rozpatrywany pod kątem zwykłego wsparcia socjalnego, zatem umorzenie należności byłoby przedwczesne. W wyniku stwierdzenia, iż nie nastąpiła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek oraz nie zachodzą przesłanki do umorzenia wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 13.02.2008 r. o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek. Podkreślił, że ZUS może ale nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia, gdyż opłacanie należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności. Po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w sprawie stwierdził, iż takie okoliczności nie wystąpiły. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. B. zarzucił, iż decyzja jest krzywdząca oraz to, że organ nie wziął pod uwagę oceny zawartej w wyroku WSA w Warszawie. Wskazał, iż jego sytuacja materialna i rodzinna jest bardzo trudna i uniemożliwia mu spłatę należności wobec ZUS. Jednocześnie podniósł on, iż o zaległości za rok 1999 r. dowiedział się dopiero w 2007 r., ponieważ ZUS nie poinformował go wcześniej o istnieniu jakiegokolwiek zadłużenia. Stanowi to - w jego ocenie - argument przemawiający za umorzeniem przez ZUS odsetek od należności głównej. W odpowiedzi na skargę Zakład ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. art. 28 ust. 1,2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.07.11.74 j.t.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżący posiada mienie, z którego może być prowadzona egzekucja. Nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r.,GSK 141/07, LEX nr 368197). W art. 28 ust. 3b. została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (Dz.U.03.141.1365) z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Decyzje wydane w oparciu o ten przepis są decyzjami o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że ustalenie przez organy okoliczności stanowiących ważny interes osoby zobowiązanej uzasadniających umorzenie należności, stanowi konieczną przesłankę dla wydania decyzji, ale samo przez się nie zobowiązuje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. W zakresie uznaniowym decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego dokonano prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym i uzasadnienie decyzji sporządzono zgodnie z art. 107 § 1 kpa. Organ, mając na względzie dokonane ustalenia faktyczne, uznał, że obecna sytuacja materialna wnioskodawcy nie przemawia za umorzeniem należności. Wraz z żoną prowadzi on gospodarstwo rolne o pow. 4,16 ha, z którego uzyskiwane są dochody. Skarżący otrzymuje również płatności do gruntów rolnych oraz płatności ONW. W ocenie Sądu dochody wskazane w zaświadczeniu są dochodami szacunkowymi i podstawą ich wyliczenia było obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20.09.2007r. (d. k.21 akt adm.). O tym, że faktycznie uzyskiwane dochody są wyższe świadczy poziom wydatków ponoszonych przez skarżącego na utrzymanie rodziny i związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zasługuje na aprobatę wniosek organu wniosek, że skarżący nie wykazał kosztów utrzymania lub innych nadzwyczajnych wydatków, które uprawdopodobniłyby, że dochody nie wystarczają na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. Jego sytuacja, w świetle przytoczonych okoliczności, nie ma charakteru nadzwyczajnego. Natomiast istnienie przewlekłej choroby członka rodziny nie pociąga za sobą skutku w postaci pozbawienia możliwości uzyskania dochodu. Skarżący nie wykazał również, że w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia poniósł on straty materialne, które pogorszyły sytuację materialną i finansową rodziny. Na aprobatę zasługuje argument organu, że ze względu na wysokość zadłużenia oraz 10 letni okres dochodzenia należności licząc od terminu wymagalności składek o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, sytuacja materialna i finansowa wnioskodawcy może ulec poprawie, a tym samym możliwe będzie mógł on uregulować zaległości wraz z odsetkami. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), jak i w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zdaniem Sądu przytoczone okoliczności faktyczne i rozważania prawne z nich wynikające wskazują, że organ nie przekroczył swobody uznania administracyjnego. W konsekwencji nie budzi zastrzeżeń wniosek organu, że brak było przesłanek do przyjęcia, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawi Skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wykonał zalecenia Sądu, gdyż uzupełnił postępowanie dowodowe i uzasadnił przyczynę odmowy umorzenia należności. Sąd nie podziela tylko jednego wniosku organu, co do zakwestionowania zestawienia wydatków przedstawionych przez skarżącego. Ten zestaw wydatków oznacza tylko to, że skarżący faktycznie uzyskał wyższe dochody z gospodarstwa rolnego, niż może to wynikać z przedłożonego zaświadczenia. To uchybienie organu nie ma wpływu na wynik sprawy. Fakt uzyskiwania wyższych dochodów nie pozwala bowiem na przyjęcie, że opłacenie tych należności, pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takich okolicznościach organ, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek i odsetek, nie naruszył powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 151 ustawy z 30.8.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.