VIII SA/Wa 249/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Pismami z dnia [...] grudnia 2008 r. złożonymi na urzędowym formularzu oświadczenia mieszkaniowego A. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006, 2007 i 2008 za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odpowiadając na wniosek, Komendant Powiatowy Policji w S. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym, istniejącym od dnia [...] stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do ustalenia uprawnień do świadczeń za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając § 8 oraz § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia [...] stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W konkluzji pisma wskazano, że w obecnym stanie prawnym, organy Policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w w/w sprawach. Od sposobu załatwienia sprawy A. J. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. odwołał się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl/434/06 z dnia 15 lutego 2007 r. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OSK-953/07 z dnia 18 czerwca 2008 r. Wyroki te, jak podnosi odwołujący się, rozwiały wszelkie wątpliwości i stwierdziły nieważność wydanych w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 decyzji Komendantów Policji. W związku z powyższym swoje roszczenie jako prawo nabyte uważa za zasadne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Policji z/s w R., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 i zm., dalej jako kpa ) stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w/w pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania oraz prawo złożenia odwołania. Przedmiotowe pismo stanowi informację w sprawie zmiany od dnia [...] stycznia 2006 r. przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów oraz braku podstaw prawnych do zmiany dotychczasowego stanowiska organu w sprawie uprawnień A. J. do przedmiotowego świadczenia, udzieloną przez organ I instancji na złożone przez niego oświadczenia mieszkaniowe z dnia [...] grudnia 2008 r. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. A. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której kwestionuje słuszność wydanego w jego sprawie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego policji z/s w R. i nawiązuje w uzasadnieniu skargi do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl/434/06 z dnia 15 lutego 2007 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OSK-953/07 z dnia 18 czerwca 2008 r. Z wyroków tych wywodzi podstawę do kontynuacji wypłaty przez organ Policji przysługującego mu jako prawo nabyte równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w S. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w poprzednich latach równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w S., do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 – 2008. Organ pierwszej instancji wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w S. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w S., w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że [...] Komendant Wojewódzki Policji z/s w R., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w S., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter sprawy sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).