I OSK 1722/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 569/09 w sprawie ze skargi K.Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K.Ł. kwotę 1000 zł (tysiąc) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 569/09 oddalił skargę K.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sad podał następujące okoliczności: Wojewoda Wrocławski decyzją z dnia [...] maja 1991 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Wisznia Mała własności szeregu nieruchomości w tym działki oznaczonej nr [...]. Powyższa decyzja w dniu 30 kwietnia 1993 r. została zmieniona przez Wojewodę w zakresie dotyczącym środków trwałych i przedmiotów nietrwałych. O stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa wystąpił K.L. twierdząc, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] powstała na nieruchomości wnioskodawcy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją dnia [...] października 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, a następnie decyzję tę utrzymał w mocy w dniu [...] lutego 2009 r. Zdaniem organu nadzorczego K.L. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stronami postępowania są tylko Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje i tylko interesu prawnego tych podmiotów dotyczy postępowanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] wynika jedynie, iż K.L. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...] (dawna działka nr [...], której właścicielem był S.L. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1967 r., Rep. A nr [...]), a którą nabył od S.L. na mocy umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1999 r., zawartej w formie aktu notarialnego. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że na skutek aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu Szymanów działka nr [...] o pow. 1,49 ha otrzymała nr [...] o pow. 1,54 ha, z kolei działka nr [...] o pow. 0,15 ha stanowiąca drogę, powstała z dawnych działek nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), co potwierdzają m.in. pisma Starostwa Powiatowego z dnia 15 listopada 2002 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2008 r. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu w pismach z dnia 27 lutego 2003 r. i z dnia 5 września 2003 r. Zdaniem organu już z powyższego wynika, że K.L. nie ma legitymacji procesowej do występowania w charakterze strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że opinia geodety M.G. z dnia [...] grudnia 2006 r. także nie wskazuje, aby działka nr [...] powstała, czy chociażby w części pokrywała się z działką nr [...] (dawna działka nr [...]). Ponadto sprawa zmiany w ewidencji gruntów i księdze wieczystej należy do odrębnego postępowania, w którym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego spowodował jednocześnie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał zawiadomienia o wszczęciu postępowania zawierającego zwykle informację o terminie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym sprawy. Strony powiadomione zostały o złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 8 grudnia 2008 r. K.L. zapoznał się zaś z zebranym materiałem dowodowym, stąd zarzut pozbawienie możliwości zapoznania się z aktami jest bezpodstawny. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja komunalizacyjną oparta jest na fałszywej przesłance, organ podkreślił, iż zarzuty te stanowią przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., a zatem jest to inny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, niż tryb stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 127 § 3 K.p.a. wobec naruszenia art. 7, 8, 10 i 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ przeprowadził postępowanie unikając podjęcia merytorycznej decyzji oraz z pominięciem wnioskowanych przez niego środków dowodowych. Nie zapewniono mu ponadto możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zawiadomiono go o terminie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym sprawy. Działania te naruszają normy zawarte w art. 10, 7, 77 i 8 K.p.a. Zdaniem skarżącego Minister pominął przedstawione przez niego odpisy zupełne z ksiąg wieczystych, odpis aktu notarialnego z dnia [...] marca 1976 r. oraz treść ksiąg wieczystych nieruchomości, do których wnioskodawca uzyskał tytuł własności, tj. KW nr [...] i KW nr [...]. Organ nie odniósł się ponadto do odpisów i wyrysów z map ewidencyjnych znajdujących się w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, z których w ocenie skarżącego wynika jego legitymacja czynna. Wynika z nich bowiem, że w momencie nabywania nieruchomości przez S.L. (poprzednika K.L.) nieruchomość ta graniczyła jedynie z gruntami osób fizycznych, a nie z gruntami Skarbu Państwa. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym o sygn. akt [...] toczącym się przed Sądem Rejonowym w T., z którego akt wnioskowano przeprowadzenie dowodów w sprawie okoliczności graniczenia nieruchomości S.L. z nieruchomościami innych osób fizycznych, przeprowadzono szereg dowodów z zeznań świadków, o czym uzasadnienie także milczy. Zdaniem skarżącego jest on stroną postępowania bowiem jest następcą prawnym S.L., nabył nieruchomość w tych samych granicach, w których władał nią jego ojciec i ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu komunalizacyjnym i żądaniu unieważnienia decyzji Wojewody Wrocławskiego, którą zostały objęte grunty będące jego własnością. Skarżący zarzucił, że organ nie wykazał podstawy prawnej wyodrębnienia działki nr [...] i nie poparł swoich twierdzeń wyrysem z mapy zasadniczej z daty zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] marca 1967 r., a także pominął opinię geodety M.G. z dnia [...] grudnia 2006 r., w której stwierdzono, że mimo różnic przebiegu granicy spornej od strony północnej drogi oznaczonej jako [...] pomiędzy działką [...] (nowy nr [...]) i działkami sąsiednimi nie było. Skarżący podkreślił, że tylko po dopuszczeniu wnioskowanych przez niego dowodów, w tym po zbadaniu przez uprawnionego niezależnego biegłego z zakresu geodezji, który oceni granice własności zarówno wnioskodawcy, jak też osób z którymi graniczyły jego grunty w chwili nabycia jej przez S.L., będzie możliwa odpowiedź czyje grunty objęła decyzja komunalizacyjną, określając je jako działka nr [...]. W ocenie K.L. były to grunty pozostające w jego własności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że postępowanie o rozgraniczenie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz że skarżący nie ma dokumentu potwierdzającego jego prawo własności do działki oznaczonej nr [...], jak również nie ma żadnego dokumentu prawnego tworzącego przedmiotową działkę. Postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Oddalając skargę Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2008 r. nie naruszają prawa, a stanowisko Ministra w kwestii braku legitymacji procesowej K.L. jest prawidłowe. Sąd powołał się na art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z powołanego przepisu wynika zatem, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na tym etapie postępowania organ nie bada zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ bada jedynie, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty które wykażą, że legitymują się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Innymi słowy, stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego (komunalizacyjnego), tj. Skarb Państwa i właściwa gmina, lecz również inne osoby, ale tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że K.L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] maja 1991 r., w części odnoszącej się do działki oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Szymanów jako działka nr [...]. Sąd powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie z którego wynika, że wskazana działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę i była własnością Skarbu Państwa. Skarżący nie przedstawił natomiast jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do przedmiotowej działki. Dokumentu takiego – wbrew podnoszonym przez K.L. twierdzeniom - nie stanowi zarówno wskazywany przez niego akt notarialny z dnia [...] marca 1967 r., Rep. A [...], z którego wynika, że S.L. nabył działkę nr [...] o powierzchni 1,49 ha, ani też odpis zupełny księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że K.L. jest właścicielem działek nr 32, [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. O posiadaniu przez skarżącego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki nie świadczą również powoływane przez niego odpisy i wyrysy z map ewidencyjnych, ani też zawarta w formie aktu notarialnego umowa darowizny z dnia [...] sierpnia 1999 r., Rep. A [...] z której wynika, że S.L. darował swojemu synowi K.L. gospodarstwo rolne składające się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W powołanych dokumentach nie ma bowiem mowy o objętej decyzją komunalizacyjną działce nr [...]. Zaznaczyć trzeba, że fakt nieposiadania jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo własności skarżącego do przedmiotowej działki stwierdzony został wprost przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 września 2009 r. Wskazano wówczas dodatkowo, że skarżący nie posiada również żadnego dokumentu prawnego tworzącego działkę nr [...]. W ocenie Sądu prawa własności skarżącego w żaden sposób nie potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy opinia geodety z dnia [...] grudnia 2006 r. dotycząca przebiegu granic nieruchomości położonej w gminie Wisznia Mała, obręb Szymanów, tj. działki nr [...] z działką nr [...]. Jak słusznie zauważył organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w opinii tej nie wskazano, aby działka nr [...] powstała w jakiejkolwiek części z działki nr [...]. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż K.L. nie mając tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nr [...] nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r. w części odnoszącej się do tej działki. Zdaniem Sądu żądania skarżącego sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawa własności działki nr [...], przysługującego Gminie Wisznia Mała. W ocenie Sądu żądania te mają charakter cywilnoprawny, do rozstrzygnięcia których właściwy jest sąd powszechny. Organ administracji nie może bowiem ustalać tytułu własności nieruchomości. Spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Również w ewentualnym postępowaniu przed sądem powszechnym mogą być uwzględniane jako dowód zeznania świadków dotyczące przebiegu granic działki nr [...]. W ocenie Sądu kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu na postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, toczące się przed Sądem Rejonowym w Trzebnicy. Odnosząc się zaś do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, w dniu 8 grudnia 2008 r. K.L. zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym, a zatem zarzut ten jest bezzasadny. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji publicznej innych powołanych w skardze przepisów K.p.a., co mogłoby stanowić ewentualną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.L., reprezentowany przez adwokata M.P. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku w kwestii legitymacji Skarbu Państwa i właściwej gminy w postępowaniu komunalizacyjnym. Jednakże osoba fizyczna może być stroną w takim postępowaniu jeżeli wykaże, że komunalizacja narusza jej prawa własności do danej nieruchomości (tak orzecznictwo SN 1456/04 z 22 września 2005 r. I SA/WA 1359/04 z 20 września 2005 r.) – taki stan rzeczy występuje w niniejszej sprawie. Skarżący w drodze darowizny nabył od ojca całe gospodarstwo rolne objęte księgą wieczystą KW [...] Sądu Rejonowego w Trzebnicy składające się z działek gruntu nr 32, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 11,28 ha -zabudowane domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi we wsi Szymanów, gmina Wisznia Mała, co potwierdzają złożone dokumenty w postaci: – umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1999 r. Rep A. [...] f – zupełnego wypisu księgi wieczystej KW nr [...], – i zaświadczenia o zamknięciu księgi KW nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę pełnego materiału dowodowego, nie odniósł się do następujących faktów, że księgę zamkniętą o numerze KW nr [...] Sądu Rejonowego w Trzebnicy prowadzono dla nieruchomości rolnej stanowiącej działkę gruntu nr [...] nabytą aktem notarialnym umowa sprzedaży dnia [...] marca 1967 r. Rep A nr [...] a dnia 14 grudnia 1977 r. wpis z tej księgi przeniesiono do księgi nr KW [...], której odpis zupełny powołano powyżej. Wbrew przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzekomym ustaleniom zapadłym przed tym Sądem w dniu 11 września 2009 r. to właśnie tymi dokumentami skarżący w dostateczny sposób wykazał posiadanie tytułu prawnego do tej części gruntu oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], co do którego żąda unieważnienia decyzji komunalizacyjnej. Decyzja komunalizacyjna naruszyła bowiem prawo własności części nieruchomości nabytej cytowanym powyżej aktem notarialnym z dnia [...] marca 1967 r. Przyznając, iż zapis protokołu rozprawy nie został skorygowany (gdyż w ocenie strony skarżącej nie istniało prawdopodobieństwo przeinaczenia wypowiedzi obecnego na rozprawie pełnomocnika) to jednak takich oświadczeń jak cytowano w uzasadnieniu nie złożono. Wyjaśnienia na rozprawie dotyczyły nieposiadania przez skarżącego jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego własność geodezyjnie wyodrębnionej w 1970 r. drogi publicznej o numerze [...]. Pełnomocnik jednoznacznie oświadczył, że skarżący swój tytułu własności tej części nieruchomości wywodzi z aktu nabycia całej nieruchomości rolnej w roku 1967 przez jego ojca. Pytanie Sądu jednoznacznie skierowane było do drogi publicznej o konkretnym numerze geodezyjnym, stąd też na tak zadane pytanie udzielono odpowiedzi negatywnej. Skarżący jednoznacznie formułował żądania w pismach składanych naczelnemu organowi administracji, że na postawie skarżonej decyzji komunalizacyjnej została założona księga wieczysta dla nieruchomości Gminy Wisznia Mała nr [...] Sądu Rejonowego w Trzebnicy, która obejmuje działką nr [...], która nieprawidłowo w części pokrywa się z nieruchomością objętą księgą wieczystą KW nr [...] obecnie po migracji numer [...] pozostającą we własności wnioskodawcy – to koniecznym jest uzyskanie orzeczenie unieważnienia decyzji komunalizacyjnej w części stwierdzającej nabycie własności przez gminę Wisznia Mała nieruchomości która pozostaje we własności osoby fizycznej. Oczywiście skarżący podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, że ani organ administracyjny nie może ustalać tytułu własności nieruchomości oraz, że spory o prawo własności może rozstrzygać jedynie sąd powszechny na podstawie przepisów prawa cywilnego natomiast stwierdza, że powyższe tezy nie mają żadnego odniesienia do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważność decyzji administracyjnej Wojewody Wrocławskiego. Podjętą drogą prawną skarżący absolutnie nie zmierzał do stwierdzenia (ustalenia) tytułu własności gruntu, gdyż przeciwnie, w oparciu o przeświadczenie poparte treścią umowy nabycia oraz wpisami w księgach wieczystych o których mowa była powyżej, posiada taki tytuł. W postępowaniu zostało ujawnione, iż równolegle przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o rozgraniczenia pomiędzy skarżącym i innymi osobami i właśnie konieczność usunięcia powodu dla którego postępowanie tamto zostało zawieszone stanowił przyczynę wystąpienia o unieważnienie decyzji komunalizacyjnej w części działki [...]. Sąd pierwszej instancji pominął niezmiernie istotną regulację prawa tj. prymat decyzji administracyjnej w analogicznych stanach postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi. Skarżący przywołał stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku sygn. V CK 251/2004. Sąd Najwyższy orzekł, że ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest wiążąca dla Sądu powszechnego i może być wyeliminowana jako podstawa wpisu gminy w księdze wieczystej tylko w sposób przewidziany w art. 16 K.p.a. Skarżący podnosi że Sąd pierwszej instancji wbrew ogólnej zasadzie procesowej dokonał oceny braku przymiotu strony skarżącego bazując na niewykazaniu przez skarżącego faktów, które winien wykazać organ. Gdyż to właśnie organ administracji który odmawiał wszczęcia postępowania o unieważnienie przedmiotowej decyzji był zobowiązany wykazać mapami, wypisami, wyrysami, że grunt objęty decyzją komunalizacyjną oznaczony w tej decyzji jako działka [...] powstał w wyniku wydzielenia z innej działki, pozostającej we własności Skarbu Państwa. Takich dowodów w postępowaniu nie złożył ani Wojewoda, ani też naczelny organ administracji i takich dowodów Sąd nie mógł oczekiwać od skarżącego. Niezgromadzenie w sprawie takich dowodów nie może obciążać skarżącego. Ponadto skarżący nie ma dostępu do zasobów geodezyjnych. Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący podnosi, że w sprzeczności z procedurą postępowania zarówno przed organami pierwszej i drugiej instancji jak i w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zostały przez ten organ administracji jak i przez Sąd poczynione liczne ustalenia faktyczne i prawne pomimo iż nie zostało wszczęte postępowanie, o co wnosił skarżący. Zgodnie z orzecznictwem sądowym i doktryną nie jest możliwe działanie organów poza postępowaniem administracyjnym i formalne wszczynanie postępowania jedynie w sytuacji korzystnej z punktu widzenia organu. W niniejszej sprawie tak właśnie się dzieje. Bezspornie działka [...] powstała na gruncie prywatnym i nie mogła być skomunalizowana, a odmowa wszczęcia postępowania pod pretekstem zgłoszenia wątpliwości co do zakresu władztwa wnioskodawcy i kwestionowanie posiadania przez niego przymiotu strony jest nadużyciem prawa. Takie postępowanie prowadzi też do faktycznego zaprzeczenia zasadzie zaufania obywateli do Państwa i kształtowanego przez organy państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, a zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego Sąd odwoławczy uznał za uzasadniony. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny swe rozważania w kwestii legitymacji procesowej K.L. oparł na przepisie art. 28 K.p.a. Przepis ten definiuje jako stronę każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lecz także, co w tej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia, także tego kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ta druga norma znajduje zastosowanie wówczas gdy podmiot zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy ma interes prawny, o którym winien rozstrzygać organ administracji. Żądając wszczęcia postępowania nadzorczego K.L. wykazał powołując się na dokumenty załączone do akt sprawy, że nabył od swego poprzednika prawnego gospodarstwo, w skład którego wchodziła działka nr [...] (oznaczona uprzednio nr [...]), która w niezmienionych granicach pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Jest niesporne, że w dacie komunalizacji do części tej działki przylegała droga oznaczona nr [...]. Należy zważyć, iż ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii akt pomiarowych według stanu przed nabyciem działki Nr [...] przez S.L. wynika, iż pomiędzy tą działka, a gruntami sąsiednimi nie było drogi. W toku postępowania komunalizacyjnego nie ustalono kiedy i w wyniku jakich czynności droga ta powstała, jaką posiadała kategorię zgodnie z klasyfikacją obowiązująca według ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a przede wszystkim w jakim trybie Skarb Państwa nabył własność owej nieruchomości. Zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem z dniem 27 maja 1990 r. właściwa gmina nabywała z mocy ustawy własność wymienionych w tym przepisie nieruchomości jeżeli stanowiły one własność Skarbu Państwa. W aktach postępowania komunalizacyjnego oraz dokumentach zgromadzonych na potrzeby postępowania nadzorczego nie ma żadnych materiałów wskazujących na tytuł Skarbu Państwa. Powoływana przez organ nadzoru okoliczność, iż działka nr [...] stanowiła drogę i powstała w wyniku podziału działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego sama przez się nie może stanowić o tytule własności Skarbu Państwa. Ani wydzielenie działki pod drogę w trybie czynności geodezyjnych, czy aktualizacja operatu ewidencji gruntów nie stwarzały tytułu własności Państwa do gruntu. Przy tak wątpliwym stanie faktycznym, w którym wydana została decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] maja 1991 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę Wisznia Mała własności działki [...] żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego przez K.L., legitymującego się prawem własności do działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do skomunalizowanego gruntu podlegało uwzględnieniu poprzez wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 157 § 2 K.p.a. Skoro w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie ustalono sposobu wydzielenia i urządzenia drogi oraz statusu prawnego gruntu pod tę drogę (w każdym razie akta nie zawierają żadnych w tej kwestii dokumentów) to uwzględniając zaszłości historyczne (brak w tym miejscu drogi w latach sześćdziesiątych) zachodzi potrzeba merytorycznego rozpatrzenia żądanie strony w postępowaniu nieważnościowym. Żądanie skarżącego mieści się w drugiej normie art. 28 K.p.a., bowiem komunalizacja mogła naruszać jego prawa jako właściciela gruntu, jeżeli część jego nieruchomości zajęto pod drogę. Podkreślenia wymaga to, iż nieruchomości gruntowe podlegały komunalizacji tylko wówczas gdy stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe). Nie można także podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż żądania skarżącego sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawa własności działki nr [...], przysługującego gminie, zatem mają one charakter cywilnoprawny. Jak wynika z decyzji z dnia [...] maja 1991 r. Gmina Wisznia Mała nabyła własność przedmiotowej nieruchomości w drodze komunalizacji ex lege, a decyzja ostateczna Wojewody ma moc wiążącą. Wyjaśnienie kwestii spornych co do tytułu własności poprzednika prawnego Gminy stanowi więc przedmiot który należał bez wątpienia do postępowania komunalizacyjnego, a więc do drogi administracyjnoprawnej. Na tym etapie postępowania nie można przesądzać, czy K.L. dysponuje tytułem prawnym do działki nr [...], jednakże wobec podniesionych wątpliwości tylko w trybie postępowania nadzorczego możliwe jest ustalenie, czy skomunalizowana działka w dniu 27 maja 1990 r. należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czy też do osoby fizycznej. Pozytywne ustalenie w tym przedmiocie a w tym wykluczenie prawa własności K.L. winny skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Potwierdzenie usytuowania drogi na gruncie skarżącego stanowiłoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przewidująca stwierdzenie nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. uchylił także obie zaskarżone decyzje. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy P.p.s.a. uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów oraz udziału pełnomocnika w sprawie.