I OSK 1101/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak-Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 487/09 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 487/09, po rozpatrzeniu skargi A. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą zwrotu na rzecz A. P. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w obecnej ewidencji gruntów miasta K. jako działki o numerach: [...] o powierzchni 0,1118 ha, będąca własnością Gminy K. we władaniu Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Świętokrzyskiego, [...] o powierzchni 0,0057 ha, będąca własnością Gminy K., stanowiące w dniu nabycia część działki nr [...] o powierzchni 0,1305 ha oraz działka [...] o powierzchni 0,0047 ha, stanowiąca w dniu nabycia część działki nr [...] o powierzchni 0,0214 ha, będącej obecnie własnością Gminy K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1943 r. Rep. [...] S. P. oraz B. P. stali się właścicielami działki położonej w miejscowości "[...]" na terenie miasta K., o powierzchni około 2000 m2. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzją z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej ustaliło lokalizację szczegółową Pracowniczych Ogrodów Działkowych na terenie położnym w K. przy projektowanym przedłużeniu ul. [...]. Teren objęty lokalizacją zaznaczono na stanowiącej integralną część decyzji mapie wpisanej do ewidencji w dniu [...] listopada 1967 r. pod nr [...]. Jak wynika z tej mapy pozyskanej z księgi wieczystej [...], poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Sąd Rejonowy w K., stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], działka nr [...] o powierzchni 1305 m2 znajdowała się w terenie przeznaczonym pod ogródki działkowe, natomiast działka nr [...] o powierzchni 214 m2 przeznaczona została pod projektowaną ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1972 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wszczęcie, między innymi w stosunku do działek nr [...],[...] i [...] postępowania wywłaszczeniowego, z przeznaczeniem pod pracownicze ogródki działkowe dla Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "[...]" oraz pod projektowaną ulicę [...] i zieleń okalającą opisane ogródki. Wniosek ten oparto na decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1972 r. Rep. [...] A. P. sprzedał Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość składającą się z działek nr [...],[...] i [...] o powierzchni łącznej 1638 m2, położoną w K. przy ul. [...]. Urząd Miejski w K. decyzją z dnia [...] maja 1974 r. umorzył postępowanie o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji Urzędu Miejskiego w K. przedmiotowej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], z uwagi na jej nabycie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1972 r. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. działki nr [...], która utworzona została między innymi z działki hipotecznej nr [...]. A. P. wnioskiem z dnia [...] grudnia 1998 r. wystąpił do Wojewody K. o zwrot nieruchomości o powierzchni 1638 m2 oznaczonej jako działka nr [...] wskazując na szereg uchybień dotyczących procedury przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa i wskazując, że nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia. Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził m.in. że działka nr [...] i [...] stały się z mocy prawa własnością Gminy K. Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. odmówił zwrotu na rzecz A. P. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej wcześniej jako działka hip. Nr [...] o pow. 1638 m2, a aktualnie jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że cel przejęcia określony w umowie notarialnej sprzedaży został zrealizowany, a nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2001 r., uchylił obie powołane wyżej decyzje. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości A. P. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1149/03 uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że: nie zostały wykonane wszystkie zalecenia zawarte w poprzednim wyroku, organy orzekające w sprawie w sposób dowolny i wybiórczy oceniły materiał dowodowy i nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania, organy orzekały na podstawie nieoryginalnych dokumentów. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta K., Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach wskazał na konieczność uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie oraz konieczność wydzielenia do odrębnego postępowania sprawy zwrotu działek stanowiących własność Gminy K. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta K. uzyskał uwierzytelnioną kopię mapy nr [...] przyjętej do ewidencji w składnicy geodezyjnej. Ustalił też, że w rejestrze gruntów działki nr: [...],[...] oraz [...] stanowią własność Gminy K., zaś działki nr: [...],[...],[...] oraz [...] stanowią własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji Wojewoda Świętokrzyski wyznaczył Starostę K. jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działek o numerach [...] i [...] (stanowiących w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa część działki nr [...]) oraz działki nr [...] (stanowiącej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa część działki nr [...]), będących własnością Gminy K. W toku ponownego postępowania organ I instancji uzupełnił posiadaną dokumentację mapową. Ponadto na zlecenie Starosty K. we wrześniu 2008 r. sporządzono opracowanie geodezyjne dotyczące wznowienia granic działek będących przedmiotem zwrotu. Przeprowadzono oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że działka nr [...] położona jest na terenie urządzonych ogrodów działkowych, działka nr [...] w części południowej zajęta jest pod chodnik z płyt betonowych szerokości ok. 1,5 m, dalej w kierunku północnym znajduje się na niej ogrodzenie ogródków działkowych, działka nr [...] zajęta jest w części pod naziemną rurę ciepłowniczą, a w pozostałej części wchodzi w teren ogródków działkowych i w tej części zagospodarowana jest nasadzeniami roślinnymi. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda Świętokrzyski przytoczył treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie ustalił, że celem wywłaszczenia w rozpatrywanej sprawie było urządzenie pracowniczych ogródków działkowych dla Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców [...] w K. (działka nr [...]) oraz urządzenie projektowanej ulicy [...] (działka nr [...]). Organ wyjaśnił, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydana została dnia [...] sierpnia 1967 r. Istnieje zatem rozbieżność między treścią aktu notarialnego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości a treścią decyzji lokalizacyjnej w określeniu daty wydania tej decyzji. Jednakże analiza treści decyzji, jej oznaczenia (sygnatury), jak również stanowiącego jej integralną cześć załącznika graficznego - mapy nr [...], w ocenie organu wskazuje bezspornie, że działki przejęte aktem notarialnym objęte były decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r., zatem wskazanie w akcie notarialnym innej daty decyzji o lokalizacji szczegółowej obarczone jest błędem. Na poparcie swoich ustaleń organ powołał się na treść konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że przejęta nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem przejęcia i nastąpiło to z zachowaniem okresów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako dowód dochowania terminów, o których mowa, organ wskazał na fakt, że ogród działkowy funkcjonował już w 1980 r., co potwierdza lista użytkowników Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]". Nadto z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia [...] kwietnia 1983 r. wynika m. in., że w dnia [...] października 1980 r. na terenie położonym w rejonie ul. [...] (dziś ul. [...]) i ul. [...] znajdował się ogród działkowy. W decyzji tej przywołane jest również pismo z dnia [...] września 1981 r. Polskiego Związku Działkowców Wojewódzki Zarząd w K., z którego wynika, że przedmiotowy ogród jest już częściowo zainwestowany w sposób trwały. Organ powołał się także na treść decyzji Urzędu Miejskiego w K. z dnia[...] maja 1980 r. i z dnia [...] lipca 1980 r. potwierdzających, że w tych datach na terenie tym funkcjonowały już ogródki działkowe i planowana była budowa magistrali cieplnej. Odnośnie części działki nr [...] Starosta K. wskazał, że stanowi ona część urządzonej ulicy [...] i wchodzi w jej pas drogowy. W związku z tym nie może być przedmiotem zwrotu, ponieważ w czasie orzekania o zwrocie stanowi części drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego Starosta K. zgromadził niezbędną w sprawie dokumentację, czyli uwierzytelnioną kopię mapy nr [...], uwierzytelnione kopie innych map dotyczących tego terenu i sporządzonych w latach późniejszych, wypisy z rejestru ewidencji gruntów oraz odpisy z ksiąg wieczystych i uwierzytelnione kopie decyzji, mające znaczenie dla ustalenia stanu sprawy. Organ II instancji ustosunkował się również do szeregu zarzutów postawionych w odwołaniu dotyczących m.in. kwestii prawidłowości i legalności dokonanego na potrzeby przejęcia podziału nieruchomości, rozszerzenia celu przejęcia nieruchomości o drogę, zarzutu braku konkretnego inwestora i niemożliwości realizacji inwestycji, błędnego ustalenia stron postępowania, uznając postawione w tym zakresie zarzuty za nieuzasadnione. Wojewoda uznał natomiast za zasadny zarzut braku pozyskania dokumentacji statuującej ulicę [...]. Organ I instancji nie poczynił bowiem żadnych działań w tym kierunku, a materiał dowodowy nie odnosi się w żaden sposób do tej kwestii. Wojewoda wskazał jednak, że uchybienie to nie wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie odmowy zwrotu działki nr [...]. Skargę na takie rozstrzygnięcie złożył A. P. wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. Skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. P. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 12 § 1, 28, 35 § 1, 77, 78 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa oraz art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o uchylenie decyzji organu II i I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podniósł szereg zarzutów mających dowodzić zasadności złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację będącą podstawą zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ II instancji zauważył, że działania i czynności poprzedzające nabycie przedmiotowej nieruchomości nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Możliwe by to było jedynie w przypadku badania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej, gdyby taka była wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 487/09 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest w przepisach działu III rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu i na podstawie przepisów działu III rozdziału 4 tej ustawy. Z mocy przejściowego przepisu art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie między innymi art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przytaczanej dalej jako ustawa z 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Sąd przywołał treść art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości należącej do A. P., objęte notarialną umową sprzedaży z dnia [...] lipca 1972 r. Nr Rep. [...], nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Sądu trafnie organy administracji uznały, że ich zadaniem w sprawie wszczętej na podstawie wniosku o zwrot nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została zagospodarowana zgodnie z tym celem oraz czy nastąpiło to z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotem postępowania nie mogła być cała działka nr [...] o powierzchni 2099 m2. Zakres przedmiotowy postępowania o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. ograniczony jest bowiem wyłącznie do tej nieruchomości, która była przedmiotem takiego nabycia, chyba że sama strona nie domaga się zwrotu całej takiej nieruchomości, a jedynie jej części. W niniejszej sprawie A. P. we wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r. określił jako przedmiot jego roszczenia działkę nr [...] o powierzchni 1638 m2, odpowiadającą co do powierzchni działkom objętym aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1972 r. Dlatego ta tylko nieruchomość mogła być przedmiotem niniejszego postępowania. Oceniając ustalenia organów co do celu wywłaszczenia (ściślej nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) Sąd I instancji stanął na stanowisku, że cel ten został wprost wskazany w akcie notarialnym z [...] lipca 1972 r. oraz decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom podnoszonym w toku sprawy organy rozpatrujące wniosek wyjaśniły wątpliwości dotyczące oryginalności dokumentów, tj. wskazanej decyzji nr [...] i mapy nr [...], a także rozbieżności w dacie wydania decyzji nr [...], wykonując w ten sposób wiążące wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2006 r. Wyjaśnienia organu II instancji dotyczące decyzji nr [...] nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane w bardzo obszernej skardze. Co do mapy nr [...], to uznanie jej przez organy za załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r., stanowiący jej integralną część, znajduje w ocenie Sądu oparcie w aktach sprawy. Odbitka tej mapy znajdująca się bowiem na k. 72 akt administracyjnych, potwierdzona za zgodność z oryginałem dołączonym do akt księgi wieczystej Kw. Nr [...] przez Sąd Rejonowy Wydział VI Ksiąg Wieczystych w K., zawiera opieczętowaną wklejkę integrującą tę mapę z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można uznać tej mapy za sfałszowaną. Wbrew zarzutom skargi mapa ta nie była planem podziału nieruchomości rolnych, ale mapą sytuacyjno-własnościową zawierającą uzgodniony z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w K. i zgodny z ustaleniami planu ogólnego projekt lokalizacji Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy projektowanym przedłużeniu ulicy [...] w K. Świadczą bowiem o tym stosowne adnotacje na tej mapie, a także będący jej częścią rejestr pomiarowy określający szczegółowo, które wydzielone działki i o jakiej powierzchni są przeznaczone do wywłaszczenia pod Pracownicze Ogrody Działkowe, które pod projektowaną ulicę oraz które pod zieleń. W rejestrze tym znajdują się w szczególności działki oznaczone numerami [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1638 m2 stanowiące wówczas własność S. P. Z rejestru tego wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1305 m2 przeznaczona była pod Pracowniczy Ogród Działkowy, a działka nr [...] o powierzchni 214 m2 pod projektowaną ulicę [...]. Cel nabycia przedmiotowej nieruchomości był również ustalany przez rozpatrujące sprawę organy w oparciu o inne zgromadzone w toku sprawy dokumenty, co również stanowiło realizację wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2001 r. Chodzi tu o ofertę nabycia nieruchomości z dnia [...] grudnia 1969 r., pismo WSS "[...]" z [...] lutego 1969 r., wniosek PMRN w K. z dnia [...] kwietnia 1972 r. o wywłaszczenie m.in. działek nr [...],[...] i [...] oraz decyzje Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z lat 1970-1975 dotyczące bezpłatnego przekazywania w trwałe użytkowanie Zarządowi Pracowniczych Ogródków Działkowych w K. terenu Skarbu Państwa położonego w K. przy ul. [...]. Wszystkie te dokumenty powołują się na mapę nr [...], decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz wynikające z tych dokumentów przeznaczenie przedmiotowych terenów pod ogródki działkowe i pod projektowane przedłużenie ulicy [...]. W świetle wskazanych dokumentów, na podstawie których organy dokonały trafnych ustaleń, zupełnie niezrozumiałe w ocenie Sądu I instancji są zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że organy nie ustaliły, co na wywłaszczonej nieruchomości miało być realizowane i jaką funkcję miał pełnić ogród działkowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego powstanie pracowniczych ogrodów działkowych i braku wyznaczenia obszaru pod ogródki przez Prezydium MRN w K. w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18 poz. 117) oraz do zarzutów dotyczących ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. Sąd zauważył, że na mapie tej znajduje się stwierdzenie o zgodności objętego nią projektu z ustaleniami planu ogólnego. Skoro tak, to dołączanie do akt sprawy jeszcze tego planu nie było potrzebne. Ponadto nawet istnienie ewentualnych wadliwości w procedurze poprzedzającej decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...], w tym również zarzucany brak decyzji dotyczącej podziału działki nr [...] na działki [...],[...] i [...], nie mogło mieć, zdaniem Sądu, wpływu na prawidłowość ustalenia celu wywłaszczenia. Cel ten bowiem został określony w tej właśnie decyzji, a jej ważność nie została - mimo prób - skutecznie podważona przez skarżącego w żadnym postępowaniu przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z tym pozostaje ona w obrocie prawnym i może być podstawą ustaleń organów administracji. Ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ważność tej decyzji, ani organy rozpatrujące niniejszą sprawę, ani też Sąd nie mógł oceniać formułowanych przez A. P. zarzutów podważających jej ważność. Na ocenę tej decyzji nie mogły w szczególności mieć wpływu niedotyczące jej bezpośrednio postępowania administracyjne, w toku których w 1999 r. miało dojść do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1974 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K. przy ulicy [...], stanowiących własność A. P. i B. P., dla realizacji narodowych planów gospodarczych zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...]. Takie stwierdzenie nieważności dotyczyło bowiem innych niż przedmiotowa nieruchomości i nie doprowadziło do podważenia legalności decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. Sąd I instancji uznał także, że ustalenia organów co do realizacji prawidłowo ustalonego celu nabycia przedmiotowych działek oraz co do daty tego zdarzenia również zasługują na akceptację. Wojewoda Świętokrzyski ustalił bowiem w oparciu o niepodważane w skardze dokumenty, że w okresie do lipca 1982 r. (tj. w ciągu 10 lat od daty nabycia przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lipca 1972 r.), między innymi na działce nr [...] o powierzchni 1305 m2 powstały pracownicze ogrody działkowe. Z dokumentów tych należy wymienić: decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia [...] kwietnia 1983 r. uchylającą do ponownego rozpoznania decyzje Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy wydania pozwolenia na budowę ogrodzenia Ogrodu Działkowego "[...]" w K., w której uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu [...] października 1980 r. na terenie położonym w rejonie ul. [...] i [...] znajdował się ogród działkowy oraz decyzje Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] maja i [...] lipca 1980 r. ustalające miejsce i warunki realizacji inwestycji magistrali cieplnej, potwierdzające, że w tych datach na tym terenie istniały już ogródki działkowe. Istotnym dokumentem potwierdzającym fakt istnienia ogrodów działkowych już w 1980 r. jest lista użytkowników Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", z której wynika, że teren tych ogrodów w 1980 r. był już podzielony pomiędzy poszczególnych działkowiczów i przez nich zagospodarowany. Sąd podkreślił, że realizacja celu wywłaszczenia określonego jako pracownicze ogrody działkowe nie musi się wiązać z trwałym zainwestowaniem takiego terenu. Specyfika ogrodów działkowych wskazuje bowiem na to, że już ich podział pomiędzy bezpośrednich użytkowników wydzielonych działek świadczy o zrealizowaniu celu określanego jako "powstanie pracowniczego ogrodu działkowego". Sposób zagospodarowania takich wydzielonych działek, a także czas, w ciągu którego takie zagospodarowanie miało nastąpić, pozostawiany był bowiem samym działkowiczom i w praktyce był bardzo zróżnicowany. Nie można więc wiązać faktu realizacji takiego celu wywłaszczenia z datą rzeczywistego trwałego zainwestowania całego terenu przeznaczonego pod pracownicze ogrody działkowe. Sąd I instancji powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, LEX nr 516045), podzielił również pogląd organu co do niemożliwości zwrotu części przedmiotowej nieruchomości zajętej pod pas drogi publicznej, tj. pod ulicę [...]. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie było wątpliwości co do identyfikacji przedmiotowych działek. Organ I instancji sporządził bowiem w toku postępowania opracowanie geodezyjne dotyczące wznowienia granic działek będących przedmiotem zwrotu, które było podstawą do przeprowadzenia ich oględzin w dniu [...] września 2008 r. W czasie tych oględzin stwierdzono stan zagospodarowania działek nabytych w 1972 r. od A. P. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że nie mogły one zmienić oceny Sądu. Legalność istnienia pracowniczych ogrodów działkowych przy ulicy [...] w latach 90-tych nie była kwestionowana. Zdaniem Sądu skarżący nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla sprawy miałby mieć brak dokumentacji dotyczącej budowy pracowniczych ogrodów działkowych, tj. projektu wstępnego inwestycji, projektu technicznego, książki obiektu budowlanego, co uniemożliwia ustosunkowanie się do takiego zarzutu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił złożoną skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. P. W jej uzasadnieniu zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pozostawienie poza rozpoznaniem i oceną szeregu istotnych zarzutów sformułowanych w skardze, - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie obowiązku respektowania wiążących ocen prawnych zawartych w poprzednio wydanych wyrokach sądów administracyjnych, oraz - art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności wszystkich postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący zarzucając naruszenie tego przepisu wskazał, że miałoby ono polegać na braku rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze skarżącego. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że winien on być oparty raczej na naruszeniu treści art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jednakże niezależnie od formalnej prawidłowości postawionego zarzutu stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd ten odniósł się do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zarzutów podniesionych w skardze. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Przypomnieć przy tym należy, że z powołanej regulacji prawnej nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Artykuł 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. Granice danej sprawy wyznacza zaś jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że o naruszeniu przez Sąd art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga zostałaby wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a rzeczywiście zaistniały. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor najwyraźniej upatruje naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie w bezzasadnym, jego zdaniem, niepodzieleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zarzutów sformułowanych we wniesionej do tego sądu skardze. Nie wskazuje natomiast żadnych uchybień organów administracji, których nie podniósł sam skarżący, a które zobowiązany był uwzględnić Sąd I instancji z urzędu. W związku z powyższym ten wadliwie sformułowany zarzut nie dostarczył uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze kasacyjnej żądań. Również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie obowiązku respektowania wiążących ocen prawnych zawartych w poprzednio wydanych wyrokach sądów administracyjnych, w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, którego całościową ocenę w sposób wnikliwy przeprowadził Sąd I instancji, dochodząc równocześnie do słusznych wniosków, uznać należy za całkowicie chybiony. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2001 r., rozpatrując skargę A. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2001 r., uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2001 r. W uzasadnieniu tego wyroku sąd administracyjny podkreślił, że istotne znaczenie dla sprawy ma precyzyjne określenie oznaczenia przejmowanej na rzecz Skarbu Państwa w 1972 r. nieruchomości, a zatem i przedmiotu postępowania zwrotowego, a organy obu instancji ominęły ten problem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na konieczność ponownego, precyzyjnego ustalenia celu przejęcia, również w oparciu o dokumenty sprzed sierpnia 1967 r. Następnie rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1149/03, w sprawie ze skargi A. P., ponownie uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że nie zostały wykonane wszystkie zalecenia zawarte w poprzednim wyroku z dnia 8 października 2001 r. sygn. akt 1454/01, organy orzekające w sprawie w sposób dowolny i wybiórczy oceniły materiał dowodowy i nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania, organy orzekały na podstawie nieoryginalnych dokumentów. Czyniąc w ten sposób naruszyły przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Jak zasadnie podkreślił to w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku Sąd I instancji, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w obu poprzednich orzeczeniach, Prezydent Miasta K. uzupełnił materiał dowodowy w sprawie. Uzyskał uwierzytelnioną kopię mapy nr [...] przyjętej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] listopada 1967 r. Na podstawie zapisów ewidencji gruntów dokonał oceny stanu władania poszczególnych działek pochodzących z dawnej działki nr [...],[...] i [...]. Wojewoda Świętokrzyski wyznaczył Starostę K. jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] (stanowiących w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa część działki nr [...]) oraz działki nr [...] (stanowiącej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa część działki nr [...]) będących własnością Gminy K. Uzyskał mapę sytuacyjną do regulacji stanu prawnego, przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 1996 r. pod nr [...], dokumentującą zmiany w oznaczeniu działek nr [...],[...] i [...], mapę sytuacyjną do regulacji stanu prawnego, wpisaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 1997 r. pod nr [...] dokumentującą zmiany w oznaczeniu działki [...]. Organ I instancji zlecił również opracowanie geodezyjne dotyczące wznowienia granic działek będących przedmiotem zwrotu oraz przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono stan ich zagospodarowania. Z poczynionych ustaleń wynika, że przedmiotowe działki położone są na terenie urządzonych ogrodów działkowych i infrastruktury tych ogrodów (działka nr [...] i nr [...]), a część południowa działki nr [...] stanowi część urządzonej ulicy [...] i wchodzi w jej pas drogowy. Znajduje się tam chodnik z płyt betonowych szerokości ok. 1,5 m, zaś w kierunku północnym znajduje się na tej działce ogrodzenie ogródków działkowych. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Starosta K. zgromadził uwierzytelnioną kopię mapy nr [...], uwierzytelnione kopie innych map dotyczących tego terenu i sporządzonych w latach późniejszych, wypisy z rejestru ewidencji gruntów oraz odpisy z ksiąg wieczystych i uwierzytelnione kopie decyzji, mające znaczenie dla ustalenia stanu sprawy, a zebrany i uzupełniony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, dokonania oceny prawnej oraz podjęcia rozstrzygnięcia (w tym także w zakresie identyfikacji przedmiotowych działek, a w konsekwencji i prawidłowego ustalenia stron postępowania zwrotowego). Podkreślić również należy, że zarówno sześciostronicowe merytoryczne uzasadnienie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., jak i obszerne ośmiostronicowe merytoryczne wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku, wyczerpują zalecenia zawarte we wcześniejszych orzeczeniach sądowych oraz w pełni odpowiadają treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawierają one bowiem wyczerpujące wskazanie faktów, które uznane zostały za udowodnione oraz bardzo wyczerpujące przedstawienie i omówienie dowodów, na których oparte zostały wydane w sprawie orzeczenia. Uzasadnienia te zawierają również szczegółowe wyjaśnienie wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii oraz wyjaśnienie i analizę powodów, dla których niektóre z podnoszonych przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze zarzutów nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez niego skutku prawnego. Oba orzeczenia zawierają również szczegółową i wyczerpującą analizę szeregu poszczególnych zarzutów skarżącego zawartych zarówno w odwołaniu, jak i w złożonej skardze (w tym również rozstrzygnięcie kwestii daty decyzji lokalizacyjnej nr [...]). Skoro zatem ponowne postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z zaleceniami zawartymi we wcześniej wydanych orzeczeniach sądów administracyjnych, we wskazanym zakresie został również uzupełniony materiał dowodowy, wydane przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia spełniają warunki określone w art. 107 § 3 kpa, a dokonane ustalenia faktyczne i prawne znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz treści obowiązujących przepisów prawa, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Oznacza to, że zarzut postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej jest całkowicie niezasadny. Także ostatni postawiony w skardze zarzut, czyli zarzut naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny również uznał za chybiony. Skarżący upatruje naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w niewłaściwym, jego zdaniem, ustaleniu celu wywłaszczenia i w związku z tym błędnym ustaleniem przez organy orzekające zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W świetle analizy akt sprawy z tym rozumowaniem nie sposób się zgodzić. Nie znajduje ono bowiem oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z analizy akt sprawy bezspornie wynika, jak zasadnie podkreślił to Sąd I instancji, że sporna nieruchomość składającą się z działek nr [...],[...] i [...] o powierzchni łącznej 1638 m2, położona w K. przy ul. [...], została nabyta aktem notarialnym (umową sprzedaży) z dnia [...] lipca 1972 r. Nr Rep. [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość. W akcie tym przeznaczenie nieruchomości określono jako "pracownicze ogródki działkowe dla Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców[...] w K.". Przeznaczenie to określono na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. (w akcie notarialnym błędnie podano datę decyzji lokalizacyjnej - [...] lipca 1967 r.). W akcie notarialnym cel wywłaszczenia określony został ogólnie. Jego precyzyjne określenie zawiera natomiast decyzja o lokalizacji szczegółowej (wraz z załącznikiem graficznym), z której wynika, że działka nr [...] przeznaczona była pod ogródki działkowe, natomiast działka nr 56/2 pod projektowaną ulicę Wrzosową. Taki cel przejęcia przedmiotowej nieruchomości potwierdzają również inne zgromadzone w sprawie dokumenty, na które powołuje się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd I instancji, szczegółowo je wymieniając i omawiając. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że organy orzekające w sprawie zasadnie i zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustaliły, że sporna nieruchomość została przejęta częściowo pod urządzenie ogródków działkowych, częściowo natomiast pod projektowaną ulicę Wrzosową. Przeznaczenie części nieruchomości pod projektowaną ulicę znalazło również potwierdzenie w załączniku graficznym w postaci mapy nr [...] oraz wniosku z dnia [...] kwietnia 1972 r. o wywłaszczenie nieruchomości dotyczącego działek nr: [...] (poza lokalizacją), [...] (przeznaczona pod ulicę) i [...] (przeznaczona pod ogródki działkowe). Prawidłowo także Sąd I instancji stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że przejęta nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia i nastąpiło to z zachowaniem okresów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie jako dowód w tej kwestii Sąd I instancji uznał decyzje Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z lat 1970-1975, mocą których m.in. sporny teren przekazano bezpłatnie w trwałe użytkowanie Zarządowi Pracowniczych Ogródków Działkowych, listę użytkowników Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" dotyczącą stanu faktycznego istniejącego w 1980 r., decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia [...] kwietnia 1983 r. uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy wydania pozwolenia na budowę ogrodzenia Ogrodu Działkowego "[...]" w K. oraz decyzje Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] maja i [...] lipca 1980 r. ustalające miejsce i warunki realizacji inwestycji magistrali sieci cieplnej. Prawidłowo również Sądu I instancji uznał zasadność stanowiska Wojewody, który stwierdził, że zasadny był postawiony w odwołaniu zarzut braku pozyskania dokumentacji statuującej ulicę Wrzosową, lecz uchybienie to nie wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie odmowy zwrotu działki nr [...], zajętej pod pas drogowy ul. [...]. Niezależnie bowiem od treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem zwrotu nieruchomość będąca w czasie orzekania o zwrocie częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Stanowisko takie prawidłowo zostało poparte utrwalonym już, a powołanym zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, orzecznictwem sądów administracyjnych. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocena legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.