II GSK 1514/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 40/09 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie bezczynności organu w sprawie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem pasa drogowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 14 września 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 40/09, w pkt 1. odrzucił skargę J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta K., zaś w pkt 2 przyznał od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kwotę 240,00 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, a nadto kwotę 17,00 złotych z tytułu pozostałych wydatków, z następującym uzasadnieniem. H. T. i J. T. pismem z [...] czerwca 2008 r. zwrócili się do Dyrektora Krakowskiego Zarządu Komunalnego w K. z żądaniem przywrócenia stanu zgodnego z prawem na ul. S. w K. poprzez usunięcie czterech betonowych separatorów. Wyjaśnili, iż ul. S. jest na całej swej długości drogą gminną wewnętrzną w zarządzie K. Zarządu Komunalnego w K. i własnością Gminy Miejskiej K., a w 1996 r. na działce [...] Śródmieście posadowiono niezgodnie z prawem cztery betonowe separatory. K. Zarząd Komunalny w Krakowie pismem z [...] lipca 2008 r. poinformował [...], że zamknięcie ul. S. (odcinek między ul. J. [...]) w 1996 r. odbyło się zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 97, poz. 485 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie). [...] pismem z [...] lipca 2008 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie - w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) - na niezałatwienie w terminie żądania z [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) postanowieniem z [...] października 2008 r. nr [...] uznało zażalenie [...] za nieuzasadnione. W ocenie SKO, K. Zarząd Komunalny w Krakowie nie pozostawał w bezczynności, gdyż po złożeniu przez J. T. (działającego w swoim imieniu oraz w imieniu H. T.) pisma z [...] czerwca 2008 r. podjął działania w celu udzielenia informacji żądanych przez stronę. Organ poinformował skarżącego pismem z [...] lipca 2008 r. o przyczynach leżących u podstaw umieszczenia betonowych separatorów w ul. S. Organ zauważył, iż zagadnienie związane z usunięciem czterech betonowych separatorów z działki nr [...] Śródmieście przy ul. S. było już kilkakrotnie przez nie poruszane. Możliwości odblokowania ul. S. w K. związane są z działaniem władczym Gminy, w zakresie realizowanych zadań inwestycyjnych, a nie w formie decyzji administracyjnej kierowanej do zindywidualizowanego adresata decyzji. Zdaniem Kolegium, wnioskowi strony należy zatem przypisać jedynie charakter sygnału składanego w trybie art. 241 i nast. kpa, po którego zbadaniu organ może, ale nie jest zobowiązany, wszcząć z urzędu postępowanie nadzorcze. Wszczynanie takiego postępowania nie jest celowe, gdyż ustalono wszelkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy i udostępniono stronie informacje, których żądała. Tym samym pismo skarżącego z [...] czerwca 2008 r. uruchomiło jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym (tj. w sprawach skarg i wniosków) kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, zaskarżalnym w trybie skarg (art. 246 kpa). W konsekwencji skarżący nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności organu, który nie posiadał kompetencji, by prowadzić jakiekolwiek postępowanie i wydawać decyzję z urzędu. Na powyższe postanowienie J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 704/09 odrzucił skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Następnie J. T. pismem z [...] czerwca 2009 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K., działającego przez Dyrektora K. Zarządu Komunalnego w K., w przedmiocie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem pasa drogowego ul. S. w K., tj. do stanu sprzed bezprawnego posadowienia separatorów. Zaskarżonym postanowieniem z 14 września 2010 r., WSA w Krakowie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. – odrzucił skargę J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu Sąd podał, że zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w p.p.s.a. określają art. 3 § 1-3 cyt. ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, a także na inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 cyt. ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach cytowanych powyżej, a określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. W związku z tym Sąd postawił pytanie: czy na Prezydencie Miasta K. ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, żaden z tych przypadków nie zachodził, gdyż Prezydent Miasta K. nie był uprawniony do władczego działania w drodze aktu indywidualnego w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Ulica S., na której posadowiono sporne separatory, nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115; dalej: ustawa o drogach publicznych), nie jest drogą gminną, powiatową, wojewódzką ani krajową. W świetle przepisów tej ustawy stanowi ona drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wszelkie działania zarządcy drogi lub w przypadku jego braku - właściciela, dotyczące utrzymania drogi wewnętrznej i zarządzania nią, nie mają charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego: decyzji czy postanowienia w rozumieniu kpa. Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta K. nie był zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Stąd nie można przyjąć, iż pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy zaskarżona bezczynność Prezydenta Miasta K. nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a. W związku z tym skarga na bezczynność Prezydenta Miasta K. jest niedopuszczalna. Na marginesie Sąd wskazał, że pismo skarżącego z [...] czerwca 2008 r. można było kwalifikować jako skargę lub wniosek z działu VIII Kpa. A zatem wszczynało ono postępowanie, które pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Istotą bowiem uregulowanych w dziale VIII Kpa skarg i wniosków jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego, a ocena zatem prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego nie podlega kognicji sądu administracyjnego. J. T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, że czynności zarządcy drogi nie mogą mieć charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, co z kolei doprowadziło do przyjęcia niedopuszczalności rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na bezczynność organu administracji publicznej i jej odrzucenie. Według skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że w ramach z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wszelkie działania zarządcy drogi lub właściciela, dotyczące utrzymania drogi wewnętrznej i zarządzania nią, nie mogą mieć charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego decyzji czy postanowienia w rozumieniu kpa. Art. 36 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Właściwy zarządca orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepis ten nie ogranicza się (w literalnym brzmieniu) wyłącznie do dróg publicznych. W drodze wykładni literalnej znajduje on zastosowanie do wszelkiego rodzaju dróg, w tym również w stosunku do dróg wewnętrznych. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również wykładnia funkcjonalna i celowościowa. Warunkiem koniecznym przyjęcia takiego stanowiska jest posiadanie przez zarządcę drogi statusu organu administracji publicznej, który wyposażony jest w określone kompetencje i został uprawniony do wydawania władczych rozstrzygnięć. W ocenie autora skargi kasacyjnej "w obrębie" art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, możliwe jest wydawanie władczych rozstrzygnięć przez organ administracji w ramach utrzymywania i zarządzania drogą wewnętrzna. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny był uprawniony do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji, z uwagi na możliwość wydania władczych rozstrzygnięć w sprawie usytuowania betonowych separatorów przy ulicy S. w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył stan prawny dotyczący kognicji sądu administracyjnego i zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1, § 2 pkt 1–3, § 2 pkt 1–4a, pkt 8 p.p.s.a.) i zadał pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy ciążył na Prezydencie Miasta K. obowiązek wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie albo rozstrzygającego sprawę co do istoty lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji, Prezydent Miasta K. nie był zobowiązany do wydania "władczego rozstrzygnięcia administracyjnego", a zatem nie może być mowy o jego bezczynności z uwagi na to, że ul. S. w K. nie jest drogą publiczną. Ulica S.jest drogą wewnętrzną i zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) wszelkie działania dotyczące utrzymania lub zarządzania nią należą do zarządcy lub właściciela. Oznacza to, że skarga na bezczynność Prezydenta Miasta K. jest z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. niedopuszczalna. Tego rodzaju stanowisko wymaga podkreślenia, że w ramach porozumienia z dnia 20 grudnia 1993 r. zawartego między Wojewodą K. a Prezydentem Miasta K. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy K. (Dz. Urz. Woj. K. Nr 2, poz. 5) Wojewoda K. przekazał Prezydentowi Miasta K. do wykonania zadania i kompetencje administracji rządowej (§ 1 pkt 1): – z ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 11, poz. 4 ze zm.) – wykonywanie funkcji organu zarządzającego ruchem na drogach na obszarze gminy (art. 7 ust. 2) m.in. w zakresie: a) zatwierdzania projektów ruchu, b) prowadzenia ewidencji projektów organizacji ruchu, c) wydawania zezwoleń na niestosowanie się do niektórych znaków drogowych; – z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z 1988 r. z późn. zm.) w zakresie: a) planowanie i finansowanie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg krajowych i wojewódzkich w granicach administracyjnych miasta (art. 19 ust. 1 pkt 1–3 lit. a/ i pkt 4 lit. a/) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz obwodnic o przeważającym ruchu tranzytowym, określonych przez właściwych terytorialnie wojewodów, b) wykonywanie uprawnień zarządcy dróg krajowych i wojewódzkich w granicach administracyjnych miasta (art. 22 ust. 1) w zakresie, o którym mowa pod lit. a/. Rację ma Sąd I instancji, iż art. 8 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych stanowi, iż do właściciela lub zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, zarządzanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych. Oznacza to, że zarządca drogi publicznej zobowiązany został do oznakowania połączeń dróg publicznych z wewnętrznymi oraz utrzymania urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem połączonych dróg. Uszło jednak uwadze Sądu, iż art. 8 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, iż do zarządcy drogi publicznej należy oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Skarżący we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. i szeregu pismach domagał się "przywrócenia stanu zgodnego z prawem", co oznacza usunięcie czterech betonowych separatorów posadowionych w 1996 r. na ul. S. niezgodnie z prawem, tj. obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 97, poz. 485 ze zm.) poprzez wydanie zlecenia z dnia 27.12.1996 r. na zainstalowanie słupów. Zlokalizowanie przedmiotowych barier spowodowało zablokowanie wjazdu (wyjazdu) na styku z ul. Marchołta, czyli drogi wewnętrznej z drogą publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na treść art. 36 cyt. ustawy o drogach publicznych jako przepis uzasadniający wydanie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach zastosowanie powyższego przepisu. Art. 36 cyt. ustawy rozgranicza obowiązki zarządcy drogi od obowiązków organu nadzoru budowlanego. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwy zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, decyzję wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Z powyższego wynika, że stanowisko Sądu I instancji na postawione na wstępie pytanie jest przedwczesne i błędne, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w sposób precyzyjny określić treść wniosku skarżącego, stan faktyczny i prawny związany z posadowieniem separatorów betonowych, a tym samym zmianę organizacji ruchu w 1996 r., aby móc ocenić czy zachodzi podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta K. w trybie art. 36 cyt. ustawy (zdanie pierwsze) w zw. z art. 8 i czy wobec tego organ ten pozostaje w bezczynności, czy też zachodzi podstawa do wydania decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego (art. 36 zdanie drugie), co z kolei wykluczałoby bezczynność Prezydenta Miasta K. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sad I instancji odrzucił skargę na bezczynność organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zakreślił granice dopuszczalnej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., czyli uznania przez Sąd I instancji także niedopuszczalności skargi, usuwa się spod kontroli kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w postanowieniu.