I OSK 1262/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1200/07 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. C. kwotę 397 ( trzysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1200/07 oddalił skargę J. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. wydane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2001 r. M. C., A. C., B. C. i J. C. wystąpili o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] b.dz.adm. P. m. Kraków, ujawnionej w KW nr [...]. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców właściciela. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] b.dz.adm. P., odpowiadającej obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków częściom działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P. m. Kraków do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. przenoszącej prawo własności do tej nieruchomości. Wskazane postępowanie cywilne prowadzone jest z powództwa J. W. Z ustaleń organu wynika, że działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1976 r. w oparciu o przepis art. 6 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Była ona przeznaczona pod budowę szpitala w P. Działki powstałe po podziale stały się własnością [...] Fundacji [...] im. [...] w Krakowie na mocy umowy z [...] września 1998 r. W sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z [...] września 1998 r. Rep. [...] o wniesieniu nieruchomości tytułem wkładu na majątek Fundacji, przed Sądem Okręgowym w Krakowie sygn. akt. [...], zapadł wyrok oddalający powództwo J. W. Wyrok nie jest prawomocny, gdyż powód się odwołał. Według oceny organu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na stwierdzeniu nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości pozostaje w związku z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie nieważności tej umowy umożliwi Prezydentowi Miasta Krakowa wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] września 2007 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu niższej instancji. Wojewoda podkreślił, że może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Szersze rozpatrzenie sprawy (w tym orzeczenie co do istoty) oznaczałoby wkroczenie w kompetencje tego organu oraz pozbawienie strony prawa do dwukrotnego merytorycznego jej rozpoznania. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiesić postępowanie aż do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii przez organ właściwy w sprawie. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania w sprawie trwa aż do czasu odpadnięcia podstawy prawnej, na mocy której zostało postanowione. Zdaniem organu odwoławczego prawomocny wyrok w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. będzie miał znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ nieważność, o której mowa w art. 58 Kodeksu cywilnego, jest nieważnością bezwzględną, co oznacza, że czynność prawna nie wywołała i nie może wywołać żadnych skutków prawnych objętych wolą stron, poza powstaniem ubocznych skutków, które ustawa wiąże z czynnością prawną nieważną. Nieważność powstaje z mocy samego prawa i datuje się od chwili dokonania nieważnej czynności (ab initio - ex tunc). Oznacza to, że każdy, kto ma w tym interes, może się na nią powołać, gdyż nieważność jest skutkiem działającym wobec wszystkich (erga omnes). Ponadto, prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej nie tylko między samymi stronami, ale również w stosunku do innych osób (rozszerzona prawomocność wyroku). Rozstrzygnięcie organów administracji w tym postępowaniu zależało będzie od wyniku toczącego się przed sądem cywilnym postępowania, dotyczącego kwestii prawidłowości zadysponowania przez Skarb Państwa wywłaszczonymi nieruchomościami, co doprowadzić ma do ustalenia stanu prawnego przedmiotu postępowania o zwrot nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt. IV SA 2543/98). Według Wojewody, niezależnie od tego, czy poprzedni właściciel nieruchomości, będącej przedmiotem kwestionowanej przez sąd umowy, żądający jej zwrotu, przystąpił do toczącego się procesu, postępowanie przed organami administracji powinno być zawieszone na tej samej podstawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. C. zarzucał organom brak wszechstronnego zbadania sprawy, a w szczególności przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz nieustalenie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem skarżącego zawieszenie jest przedwczesne ze względu na niezbadanie wielu istotnych kwestii w postępowaniu administracyjnym przed przekazaniem sprawy do sądu powszechnego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 ONSA 1983/2/65). Natomiast przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przy czym treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Treścią wstępnego zagadnienia prawnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. II SA 534/98, baza Lex nr 41763). Dla pojęcia kwestii prejudycjalnej nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ona przedmiotem zostało wszczęte. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. Kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej - umowy z dnia z [...] września 1998 r. – stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organów, że brak prawomocnego rozstrzygnięcia kończącego definitywnie postępowanie cywilne w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonych nieruchomości, powoduje, że przedmiotowa nieruchomość nie będzie mogła być zwrócona wnioskodawcom. Na marginesie Sąd zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie podano, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności umowy jest już przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. - nie zbadano bowiem zakresu żądania J. W., tzn. czy wnosił o stwierdzenie nieważności umowy z [...] września 1998 r. Rep. A [...] w stosunku do wszystkich wywłaszczonych tą umową nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r., żądanie pozwu dotyczyło jedynie stwierdzenia nieważności ww. umowy w stosunku do działki J. W. o nr [...]. Powyższy błąd uzasadnienia nie miał jednak wypływu na zasadność podjętego postanowienia o zawieszeniu postępowania, bowiem, aby organy administracyjne mogły rozpoznać wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości winno zostać przeprowadzone przez sąd powszechny postępowanie o stwierdzenie nieważności umowy z [...] września 1998 r. Z wnioskiem takim wystąpić mogą, jak szczegółowo podniesiono w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, osoby mające w tym interes prawny. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. J. C., reprezentowany przez radcę prawnego J. S., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną i niepełną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu. Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe, gdy pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a sprawą administracyjną zachodzi stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby – w zależności od rozstrzygnięcia prejudycjalnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie taka zależność w niniejszej sprawie nie zachodzi. W jego ocenie nie istnieje stosunek zależności pomiędzy sprawa zwrotu działki o dawnym numerze 99, a sprawą z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa oraz [...] Fundacji [...] im. [...] w Krakowie w likwidacji o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Powołując się na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. [...], odmawiające dopuszczenia J. P., M. S. i M. S. do udziału jako interwenientów ubocznych w sprawie z powództwa J. W. o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. i odrzucające ich apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 835/07, którym po rozpoznaniu skargi J. P. uchylono postanowienie Wojewody małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zawieszenie postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał, że jego sytuacja w sprawie jest identyczna z sytuacją J. P. Należy zatem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił, związek pomiędzy sprawą administracyjną zwrotu działek, a sprawą cywilną z powództwa J. W. o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Istotne jest, że przedmiotem sprawy rozpatrywanej z powództwa cywilnego nie jest ocena całej umowy z dnia [...] września 1998 r., ale tylko stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej interesu prawnego powoda, tj. w części przenoszącej własność działki o dawnym numerze [...]. Ani uwzględnienie tego powództwa, ani jego oddalenie nie wpłynie w żaden sposób na rozstrzygniecie kwestii zwrotu nieruchomości objętych postępowaniem administracyjnym o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W rozpoznawaj sprawie spór dotyczy przesłanki drugiej. Jeżeli chodzi o tą przesłankę, to organ administracji musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy z powództwa J. W. o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. przenoszącej prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o której zwrot wystąpił skarżący kasacyjnie. Jednakże z akt administracyjnych i w konsekwencji z poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji postanowienia nie wynika, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy cywilnej z powództwa J. W., a rozstrzygnięciem w sprawie zwrotu wywłaszczonej działki nr [...]. Przede wszystkim organy obu instancji nie ustaliły zakresu żądania objętego pozwem J. W.. Okoliczność tą zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że żądanie pozwu J. W. dotyczyło jedynie stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. w stosunku do działki nr [...]. Jednocześnie Sąd ocenił niniejsze uchybienie jako błąd uzasadnienia nie mający wpływu na zasadność podjętego postanowienia. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Przede wszystkim trzeba wskazać, że skoro powództwo J. W. dotyczyło jedynie stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. w stosunku do działki nr [...], a rozpoznawana sprawa dotyczy zwrotu działki nr [...], to zagadnienia wstępnego nie stanowi kwestia ważności wskazanej umowy w stosunku do działki nr [...]. Przedmiotem analizy sądu cywilnego w takiej sytuacji jest wyłącznie części umowy przenosząca własność działki nr [...]. Wobec tego niezależnie od rozstrzygnięcia sprawy z powództwa J. W. orzeczenie sądu cywilnego nie będzie dotyczyło kwestii ważności umowy w zakresie wniesienia tytułem wkładu na majątek Fundacji działki nr [...]. Zatem nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy sprawą z powództwa J. W. a sprawą zwrotu działki nr [...]. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagało czy zagadnieniem wstępnym jest kwestia ważności umowy z dnia [...] września 1998 r. w zakresie przenoszącym własność działki nr [...], czyli nieruchomości wywłaszczonej objętej wnioskiem o zwrot. Jednakże organy z takiej perspektywy sprawy nie oceniły, utożsamiając ocenę części umowy z dnia [...] września 1998 r. co do jednej z objętych nią nieruchomości z rozstrzygnięciem dotyczącym ważności całej umowy. Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można takiego stanowiska organów potraktować, jako "błędu uzasadnienia". Błąd organów jest błędem w ustaleniu związku przyczynowego między rozpoznawaną sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a toczącą się sprawą z powództwa J. W. Jest to błąd zasadniczy, którego nie można sprowadzić do kwestii błędnego uzasadnienia. Skoro rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji ma zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to zagadnienie wstępne musi być precyzyjnie określone. W rozpoznawanej sprawie jako zagadnienie wstępne może podlegać ocenie wyłącznie kwestia ważności umowy z dnia [...] września 1998 r. w zakresie przenoszącym własność działki nr [...], a nie jakiejkolwiek innej. Zatem należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wpis od skargi kasacyjnej został uiszczony w kwocie 200 zł. Należny wpis wynosił zaś kwotę 100 zł (§ 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Dlatego też rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego obejmuje kwotę 100 zł, jako należną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej. O zwrot części nieprawidłowo uiszczonego wpisu strona może wystąpić do Sądu pierwszej instancji.