II OSK 9/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 155/09 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną II OSK 9/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. po rozpoznaniu skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r. uchylającą w części decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu na rzecz G. i D. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] i [...] w rejonie ul. Ż. w K. i orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie nałożenia obowiązku poszerzenia drogi dojazdowej i zakończenia jej sięgaczem z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w pozostałym zakresie - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji wystąpili F. P. oraz jego syn D. P. /inwestor/. Żądanie to opiera się na twierdzeniu, że wbrew wymogom art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ działka inwestorów nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, bowiem znajduje się przy drodze wewnętrznej należącej do gminy, nie spełniającej warunków technicznych /ma szerokość 3 m./. Na działce stanowiącej tę drogę nie ustanowiono dla inwestorów służebności gruntowej. Organy orzekające przyjęły natomiast, że nieruchomość przewidziana pod przedmiotową inwestycję ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej /przez drogę wewnętrzną/, która nie musi spełniać warunków technicznych przewidzianych dla drogi publicznej. Uznały też, iż inne zarzucane przez strony wady kontrolowanej w postępowaniu decyzji takie jak nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, brak podpisu sporządzającego pod analizą urbanistyczną, nie są wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, gdyż nie można zwłaszcza z tego powodu stwierdzić, że nie zachowano zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W odniesieniu do kwestii ewentualnego odstępstwa od warunków technicznych dot. budowy budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy, wskazano, iż inwestor ma prawo ubiegać się o takie odstępstwo w sprawie o pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. P. podniósł, iż inwestor nie występował o odstępstwo od warunków technicznych. Postanowienie decyzji organu I instancji odnoszące się do poszerzenia drogi dojazdowej i utworzenia sięgacza naraziło inwestora na koszty, gdyż budynek jest "w stanie wykończeniowym" przy czym brak jest do niego dojazdu zgodnego z przepisami. Ponadto linia zabudowy dla jego budynku została ustalona na 6 m, zaś dla inwestora w niniejszej sprawie - 4 m. Zostały w sprawie naruszone w ocenie skarżącego art. 6 i 7 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził, że wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest spełniony w razie gdy inwestor ma dostęp pośredni, to jest poprzez drogę wewnętrzną, co do której brak jest ustawowego wymogu dotyczącego jej parametrów. Brak jest możliwości zastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ w zakresie parametrów drogi wewnętrznej, gdyż nie wymaga tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ul. Ż. jest publiczną drogą gminną, zaś działka z nią sąsiadująca, o numerze [...], która graniczy z działką inwestorów, stanowi wewnętrzną drogę dojazdową, także do innych nieruchomości. Nie wystąpiło też w ocenie Sądu naruszenie zasady podobieństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył również, iż decyzja organu I instancji, poza tą częścią, którą następnie usunął organ orzekający w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności a dotyczącą poszerzenia drogi wewnętrznej i budowy sięgacza, jest korzystna dla strony, dlatego też Sąd był związany zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności w całości /art. 134 ( 2 kpa/. Sąd podzielił też stanowisko zaskarżonej decyzji, iż inne błędy wskazane przez stronę występujące w kwestionowanej decyzji, nie stanowiły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. P. zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy droga wewnętrzna nie spełnia warunków umożliwiających korzystanie z niej w aspekcie ( 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też ( 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ wobec ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny z wymogami określonymi w tym przepisie, 2/ prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 107 ( 1 kpa wobec braku opatrzenia podpisem osoby uprawnionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie oznaczenia aktu, którego częścią jest rysunek stanowiący załącznik do tej analizy, - art. 156 ( 1 pkt 2 kpa wobec przyjęcia, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadami skutkującymi zastosowanie tego przepisu, - art. 134 ( 1 ppsa i 141 ( 4 ppsa wobec braku wystarczającego rozpoznania przez Sąd zarzutu strony co do niezgodnego z przepisami sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy, - art. 134 ( 2 ppsa wobec wadliwego /bez odpowiedniego uzasadnienia/ przyjęcia przez Sąd, iż ma zastosowanie zakaz reformationis in peius. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymuje się zarzuty podniesione w skardze i dotyczące wadliwej oceny zapewnienia dostępu do drogi publicznej, który jako droga wewnętrzna nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym a także brak prawa do korzystania z tej drogi przez inwestora, niepodanie przyczyn nieuwzględnienia zarzutu nieprawidłowej analizy w zakresie linii zabudowy, wadliwą i pozbawioną uzasadnienia /art. 107 kpa/ akceptację przez Sąd I instancji, iż inne wady kwestionowanej decyzji nie skutkują jej nieważnością. Brak jest też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczającego omówienia przyczyn, dla których miałby być naruszony zakaz reformationis in peius. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym rzędzie w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy droga wewnętrzna, do której przylega działka inwestora nie spełnia warunków umożliwiających korzystanie z niej zwłaszcza w aspekcie ( 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także wobec braku uregulowania prawnego korzystania z tej drogi przez inwestora /nie ustanowiono służebności/. Z tym zarzutem nie można się zgodzić z następujących względów: W sprawie nie jest sporne, iż z działki należącej do gminy, przez którą dostęp do drogi publicznej ma zapewniony inwestor, pełniącej faktycznie funkcję drogi wewnętrznej, korzysta szereg nieruchomości, w tym także żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wnoszący skargę kasacyjną – F. P. Rację ma przy tym Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach budowlanych /rozporządzenie w sprawie warunków technicznych/ wymogami w zakresie dojazdów, z czego wynika, iż w każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Słuszne jest jednocześnie stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie jednak, pomimo iż brak jest ustanowienia służebności gruntowej, to w istocie należy uznać, że dostęp do drogi publicznej przez działkę gminną stanowiącą faktycznie drogę wewnętrzną inwestor ma zapewniony i nie może się obawiać, że możliwości korzystania z niej zostanie pozbawiony. Świadczy o tym w szczególności właśnie wydanie kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organ gminy będącej właścicielem tej działki. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie ( 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ wobec ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny z zasadami określonymi w tym przepisie. Chodzi o to, iż dla działki inwestora ustalono linię zabudowy na 4 m, zaś wnoszący skargę kasacyjną ma linię zabudowy ustaloną na 6 m. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż Sąd I instancji fakt ten odnotował, jednakże nie odniósł się do kwestii jego wpływu na zasadność żądania stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy zauważyć jednak, iż zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, a zatem konieczne jest dokonanie oceny, czy pewne odrębności w zakresie linii zabudowy na działkach, które dodatkowo nie są położone przy drodze publicznej, stanowi rażące naruszenie prawa. Kwestia zapewniającej ład przestrzenny linii zabudowy przede wszystkim wiąże się przecież z drogą publiczną, natomiast przedmiotowa inwestycja znajduje się przy działce gminnej faktycznie pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalenie skargi przez Sąd I instancji wskazuje na to, iż kwestia sposobu ustalenia linii zabudowy w rozpatrywanej sprawie nie pozwalała na uznanie, że ma miejsce kwalifikowane /rażące/ naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Stanowisko to skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Z przebiegu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika ponadto, iż faktycznie linia zabudowy przy danej drodze wewnętrznej dla poszczególnych działek nie jest ustalona jednolicie /wnoszący skargę - 6m, inwestor - 4m, właściciel działki sąsiedniej - 3 m/. Taki stan rzeczy nie daje możliwości do potraktowania kwestii ustalenia linii zabudowy w przypadku działki inwestora jako rażącego naruszenia prawa, a więc takiego, które nie jest możliwe do pogodzenia z porządkiem prawnym. Trzeba mieć przy tym na uwadze fakt, iż co nie jest kwestionowane, a nawet przyznane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, budynek na działce inwestora jest już na ukończeniu. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedzi Sądu I instancji w danym zakresie nie może być uznany jako uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia tego wyroku, zwłaszcza iż art. 184 ppsa stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę gdy rozstrzygnięcie jest prawidłowe, pomimo braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna zawiera także zarzuty naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć w ocenie strony wpływ na wynik sprawy. Podnosi się zarzut naruszenia art. 107 ( 1 kpa wobec braku opatrzenia podpisem osoby uprawnionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieoznaczenia aktu, którego częścią jest rysunek stanowiący załącznik do tej analizy. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony z tego względu w szczególności, że zaskarżona decyzja nie została wydana w postępowaniu administracyjnym zwykłym, lecz w postępowaniu nieważnościowym, a więc poszczególne braki wymienione przez stronę należałoby wiązać z przesłankami określonymi w art. 156 ( 1 kpa, w tym przypadku z wadą polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Słusznie natomiast Sąd I instancji podnoszone wady potraktował jako takie, których nie mają charakteru kwalifikowanego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wymienione braki wskazuje się jako naruszenie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego kwestię treści uzasadnienia decyzji administracyjnej, a nie wady procesowe, jakich miałby się dopuścić Sąd I instancji. Jak to już wskazano wyżej, braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogą w niniejszej sprawie spowodować jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, tym samym należy uznać, że niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 134 ( 1 ppsa i 141 ( 4 ppsa wobec nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutów strony co do niezgodnego z przepisami sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy. Rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku jest słuszne, a wady uzasadnienia tego wyroku mają faktycznie mniejszą wagę. Skarga kasacyjna zawiera ponadto zarzut naruszenia art. 134 ( 2 ppsa wobec wadliwego przyjęcia przez Sąd, iż ma zastosowanie zakaz reformationis in peius, przy braku uzasadnienia takiego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd I instancji wskazał jedynie, iż uwzględnienie skargi skutkowałoby naruszeniem tego zakazu, bez odpowiedniego wskazania przyczyn, dla których tak właśnie uważa, zarzut ten należy potraktować w istocie jako odnoszący się do braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jednak w myśl art. 184 ppsa nie skutkują uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.