II OW 25/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 13 maja 2009 r. nr Pś.IV./PS/0724-84.4/08/09 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Jeże, gmina Słupsk postanawia: oddalić wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z dnia 13 maja 2009 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Mazowieckim poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Jeże, gmina Stupsk. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że Starosta Mławski decyzją z dnia 27 marca 2002 r., znak: RLOŚ.7634-3/2002 powołując się na art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) w związku z art. 238 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), zobowiązał Zarząd Gminy w Stupsku do sporządzenia przeglądu ekologicznego składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Stupsk-Jeże przy jednoczesnym ustaleniu pełnego zakresu tego przeglądu, zgodnie z art. 238 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W wykonaniu tej decyzji Wójt Gminy Stupsk pismem z dnia 5 lipca 2002 r. przekazał Staroście Mławskiemu "Przegląd ekologiczny składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Jeże, gmina Stupsk, powiat Mławski, Województwo Mazowieckie", z którego wynika, że składowisko odpadów komunalnych w miejscowości Stupsk-Jeże, zgodnie z projektem miało mieć pojemność całkowitą 9.070 m3, zaś pojemność użytkowa na składowane odpady to 5.540 m3, co pozwalało na eksploatację składowiska przy założonej ilości odpadów ok. 500 m3 rocznie przez okres 11 lat. Zdaniem autorów przeglądu ekologicznego tego składowiska na dzień jego sporządzenia było ono zapełnione w ok. 90%. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2003 r., znak: RLOŚ.7634-3-1/2002/2003, Starosta Mławski działając na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) zatwierdził dla gminy Stupsk "Instrukcję eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w m. Jeże, gm. Stupsk, pow. Mława", zaliczając ww. składowisko do składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zaś z uwagi na ilość odpadów dostarczanych na dobę do zakładu poniżej 10 ton na dobę oraz pojemność składowiska poniżej 25.000 ton uznano, że nie stanowi ono instalacji powodującej znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055), oraz niewymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w myśl obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzją z dnia 4 lutego 2004 r., znak: RŚ.7634-3/2004 Starosta Mławski, powołując się na art. 33 ust. 6 i ust. 8 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, orzekł o zamknięciu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne dla gminy Stupsk, uznając, że brak jest możliwości dostosowania go do wymogów przepisów o odpadach i wyznaczył termin jego zamknięcia na 31 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 czerwca 2007 r., znak: SKO/IA//28/2007 stwierdziło nieważność powyższej decyzji Starosty Mławskiego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 6 listopada 2007 r., znak: RŚ.7623-41/2007 Starosta Mławski powołując się na art. 362 ust. 1 i 2 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) m.in. zobowiązał Wójta Gminy Stupsk do przywrócenia środowiska do stanu właściwego na działce wykorzystywanej dotychczas jako składowisko odpadów komunalnych (działka nr 736), tj. do stanu wyrobiska poeksploatacyjnego poprzez m.in. zaprzestanie składowania odpadów na tej działce z dniem uprawomocnienia się decyzji oraz wywiezienie składowanych odpadów do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania do dnia 31 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 stycznia 2008 r., znak: SKO/l/942/2007 uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia 23 czerwca 2008 r., znak: SKO/I/V/71/2008, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Mławskiego z dnia 15 kwietnia 2003 r. zatwierdzającą "Instrukcję eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w m. Jeże, gm. Stupsk, pow. Mława", uznając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prekluzyjnego terminu prawa materialnego do jej wydania, organ obowiązany był bowiem do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów do dnia 31 grudnia 2002 r. Pismem z dnia 3 września 2008 r., znak: RŚ.7623-41/2007/2008 Starosta Mławski przekazał do Wojewody Mazowieckiego akta sprawy dotyczące składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Jeże, gmina Stupsk, powołując się na art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Postanowieniem z dnia 25 września 2008 r., znak WŚR.III.AZ/0713/140/08 Wojewoda Mazowiecki przekazał Marszałkowi Województwa Mazowieckiego pismo Starosty Mławskiego wraz z aktami sprawy uznając, że sprawa dotyczy instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda powołał się na art. 20 i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) wskazując marszałka województwa jako organ właściwy do zatwierdzania instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Marszałek Województwa Mazowieckiego kwestionuje powyższe stanowisko. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 20 pkt 8 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zatwierdza w drodze decyzji marszałek województwa dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska, tzn. dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe oraz przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie takiego raportu jest obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione powyżej. Składowisko odpadów komunalnych w miejscowości Jeże, gmina Stupsk, z uwagi na ilość odpadów przyjmowanych na dobę poniżej 10 ton oraz całkowitą pojemność mniejszą niż 25.000 ton, nie można zaliczyć do grupy przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), dla których w myśl art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach i art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska organem właściwym jest marszałek województwa. Tym samym marszałek województwa nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji w sprawach instrukcji eksploatacji składowisk odpadów innych niż wynikających z wyżej wskazanych przepisów. W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego Wojewoda Mazowiecki podał, że w świetle obowiązujących przepisów organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3 jest starosta. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Natomiast marszałek województwa jest właściwy w następujących sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. Jak zauważa organ, przy ustalaniu właściwości organów ochrony środowiska instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedną instalację. W przypadku natomiast zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest właściwy w sprawach wydawania decyzji, o których mowa w art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1; przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150; przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, nie jest on organem kompetentnym do rozpatrywania w sprawie dotyczącej eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Jeże, gmina Stupsk. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) właściwym w sprawach określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, od dnia 15 listopada 2008 r. jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie postanowienia z dnia 10 lutego 2009 r. (sygn. akt II OW 86/08), którym oddalony został wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, "wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie takiego sporu musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy oraz przedmiotu sporu. NSA rozstrzyga bowiem spory o właściwość i spory kompetencyjne, lecz obowiązek ustalenia stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17 i z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46)". Rozwijając podany wyżej pogląd prawny można stwierdzić, że istotą rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub o właściwość jest wskazanie przez Sąd, który z dwóch pozostających w sporze organów administracji publicznej jest właściwy do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Powstanie sporu musi być więc poprzedzone ustaleniem takiej konkretnej sprawy, co do której następnie zajdzie rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej. Chodzi więc o tożsamość sprawy, którą zajmą się co najmniej dwa organy (por. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt OW 18/04 i z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97). Tożsamość sprawy wyznaczają przesłanki natury podmiotowej i przedmiotowej. Ma ona miejsce wówczas, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamość strony lub stron), dotyczącej tego samego przedmiotu (tożsamość przedmiotu sprawy), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej (patrz A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Wyd. Lexis-Nexis, Warszawa 2008, s. 21 i 22). W orzecznictwie NSA wyjaśnione zostało nadto, że zanim organy zdecydują się na rozpoczęcie sporu, muszą przedtem prawidłowo ustalić stan faktyczny i prawny w tej sprawie, której spór ma dotyczyć. W sytuacji, gdy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i co do tego, na podstawie jakich przepisów należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie można uznać, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy (por. A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych..., s. 22 i powołane tam orzecznictwo NSA). Określenie sprawy administracyjnej ze wskazaniem norm prawa materialnego, które są podstawą prawną do jej rozstrzygnięcia, należy do organów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny lub o właściwość ma bowiem za zadanie wskazać organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy, a nie do rozstrzygnięcia w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów wskazany organ ma sprawę załatwić. W rozpoznawanej sprawie organy nie sprecyzowały "sprawy administracyjnej" w sposób wskazany wyżej. Przekazując pomiędzy Starostą Mławskim, Wojewodą Mazowieckim i Marszałkiem Województwa Mazowieckiego akta związane z eksploatacją składowiska odpadów komunalnych we wsi Jeże organy opisały przebieg postępowania i podejmowane czynności, lecz nie wskazały na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jakie czynności czy jaka decyzja winna zapaść. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia wniosku o rozpoznanie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Mazowieckiego enigmatycznie stwierdził, że "nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie instrukcji eksploatacji składowisk odpadów innych niż wynikających z wyżej wskazanych przepisów", lecz pogląd, że w sprawie chodzi o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów nie został niczym uzasadniony. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 53 ustawy o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251) zatwierdzenie takiej instrukcji następuje na wniosek szczegółowo wskazany w ust. 2 tegoż artykułu, zaś w przekazanych aktach brak takiego wniosku. Nadto z akt sprawy zdaje się wynikać, iż przedmiotowe składowisko odpadów nie jest już eksploatowane i żaden uprawniony podmiot nie wystąpił o zatwierdzenie instrukcji jego eksploatacji. Organy prowadzące spór kompetencyjny nie ustaliły więc bezspornie rodzaju sprawy administracyjnej, a więc przedmiotu sporu. Uniemożliwia to Sądowi wskazanie organu, który jest właściwy do rozpoznania sprawy. Dlatego na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.