II SA/Wa 192/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie powołania skarbnika gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości W dniu 7 stycznia 2009 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w sprawie powołania z dniem [...] kwietnia 2008 r. E. J. na stanowisko Skarbnika Gminy S. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), zgodnie z którym, skarbnik gminy jako pracownik samorządowy winien posiadać wyższe wykształcenie. Skarżący organ wskazał, iż przepis ten wyklucza możliwość powołania na stanowisko skarbnika gminy osoby, która nie posiada wykształcenia wyższego. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują odstępstwa od tej reguły. W ocenie Wojewody [...] zaskarżona uchwała, którą powołano na stanowisko skarbnika gminy osobę niespełniającą wymogów określonych w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, jest rażąco sprzeczna z prawem i skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wymagania kwalifikacyjne odnoszące się do głównych księgowych jednostek sektora finansów publicznych zostały uregulowane w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z pkt 4 lit. b powołanego przepisu głównym księgowym może być osoba, która ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości. W ocenie organu przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Rada Gminy S. wskazała, iż E. J. powołana zaskarżoną uchwałą na stanowisko Skarbnika Gminy S. spełnia warunki określone w art. 45 ust. 2, a w szczególności art. 45 ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o finansach publicznych. Ukończyła Liceum Ekonomiczne w M. oraz posiada ponad trzydziestoletnią praktykę w księgowości. W Urzędzie Gminy S. jest zatrudniona od [...] 1978 r., zaś od 1993 r. do chwili powołania na stanowisko skarbnika zatrudniona była na stanowisku podinspektora ds. księgowości budżetowej szkół. Nie bez znaczenia pozostaje również, iż E. J. jest studentką Wydziału Ekonomii w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie i odpowiedź na pytanie, czy w świetle uregulowań zawartych w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz w art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) dopuszczalne jest powołanie, mocą uchwały rady gminy, na stanowisko skarbnika gminy osoby nie posiadającej wykształcenia wyższego. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały status prawny pracowników samorządowych określała powołana wyżej ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Art. 3 ustawy określał ogólne wymogi, jakie winni spełniać pracownicy samorządowi. W ust. 4 tego przepisu sformułowano wymogi w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, określając, iż pracownikiem należącym do tejże grupy może być osoba, która spełniała wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1 lub w służbie cywilnej lub w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi lub w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi lub na kierowniczych stanowiskach państwowych (pkt 1 lit. a-e) oraz posiada wykształcenie wyższe (pkt 2). Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie zawierają przepisów wskazujących, które ze stanowisk są stanowiskami kierowniczymi w rozumieniu ustawy, powierzając określenie ich wykazu Radzie Ministrów na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 5. W dziale II tabeli II, zawartej w załączniku Nr 3 do wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) określono kierownicze stanowiska urzędnicze, wśród których w pkt 5 wymieniono również stanowisko skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu). Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż osoba zajmująca stanowisko skarbnika gminy winna posiadać wykształcenie wyższe. Ustawa o pracownikach samorządowych nie zawiera przy tym żadnych uregulowań, które uzasadniałyby możliwość odstępstw od reguły określonej w art. 3 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Przechodząc z kolei do oceny uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) pod kątem ustalenia, czy stanowią one podstawę do zignorowania kategorycznego zapisu wynikającego z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w odniesieniu do skarbnika gminy, wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, głównym księgowym może być osoba, która ukończyła ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości (lit. a), ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości (lit. b). Cytowany przepis art. 45 zawiera jednocześnie w ust. 7 zapis, że przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 887/08 (Lex nr 443779), art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących głównego księgowego do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Konstrukcja odpowiedniego stosowania wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych i może dotyczyć wyłącznie kwestii nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych. Odpowiednie stosowanie, to wprowadzenie rozwiązań prawnych do kwestii prawnie nieuregulowanych. W takim zakresie zatem można mówić o odpowiednim stosowaniu, przy tym odpowiednie stosowanie może uwzględniać cechy właściwe regulacji ustawy o pracownikach samorządowych. Uwzględnienie cech właściwych prowadzi do wyznaczenia zakresu odpowiedniego stosowania, które oznaczać może, że niektóre przepisy dotyczące głównego księgowego nie będą miały zastosowania do skarbnika, niektóre przepisy będą stosowane z modyfikacją dostosowaną do materii ustawowej powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, niektóre zaś będą stosowane wprost. W myśl stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w powołanym wyżej wyroku, regulacja zawarta w art. 3 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych dotycząca wymagań w zakresie wyższego wykształcenia pracowników zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, wyłącza stosowanie art. 45 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o finansach publicznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone stanowisko. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy S. narusza prawo. Powołując na stanowisko Skarbnika Gminy S. E. J., która nie spełniała ustawowego wymogu posiadania wyższego wykształcenia, Rada Gminy S. naruszyła przepis prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie Sądu, jest to naruszenie istotne, skoro dotyczy jednoznacznie sformułowanej przesłanki normatywnej skuteczności zatrudnienia pracownika na jednym z kierowniczych stanowisk urzędniczych. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Odnośnie wstrzymania zaskarżonej uchwały, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.