II SA/Sz 572/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi E. i S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i S. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U.z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...] nakładające na E. i S. K. karę pieniężną w wysokości [...] zł, z tytułu przystąpienia do użytkowania ,przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, budynku gospodarczego znajdującego się w miejscowości [...], gm. [...], na działce o nr. ew [...]. Jak wynika, z uzasadnienia postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego E. i S. K. wnioskiem z dnia [...]r., zwrócili się do tego organu o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego bez pozwolenia na budowę w/w budynku gospodarczego. Pracownicy organu w dniu [...]r. przeprowadzili kontrolę i stwierdzili, że przedmiotowy budynek wybudowany został zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją. Wcześniej nie było wszczęte i nie toczyło się postępowanie w sprawie wybudowania tego obiektu bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na jego użytkowanie zostało udzielone skarżącym decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. Wobec powyższych ustaleń, Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku gospodarczego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, wobec czego postanowieniem z dnia [...]r. w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożył na E. i S. K. karę w wysokości [...],- zł, obliczoną na podstawie art. 59f tej ustawy. Na powyższego postanowienie E. i S. K. złożyli zażalenie wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili organowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, zasady, iż prawo nie działa wstecz, a także naruszenie art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń o przedawnieniu orzekania, wykonania kary oraz zatarcia ukarania. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku gospodarczego rozpoczęli w [...]r., a zakończyli w [...]r. i wtedy też rozpoczęli jego użytkowanie. Budynek ten zatem podlega legalizacji bez opłat, gdyż obowiązujące w [...]r. przepisy Prawa budowlanego nie zawierały regulacji dotyczącej nałożonej kary. Nadto zgodnie z Kodeksem wykroczeń karalność ustaje, jeśli od czasu popełnienia czynu upłynął rok, zaś od przystąpienia przez inwestora do użytkowania do czasu wydania zaskarżonego postanowienia upłynęło lat 10, w związku z tym karalność czynu ustała. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał powyższą argumentację za nietrafną i wskazał, że niezależnie od prowadzonego przez organ powiatowy postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, art. 55 prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek uzyskania prawomocnej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. Jak wynika z akt sprawy i twierdzeń zawartych w zażaleniu, inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu w dniu [...]r., natomiast faktycznie użytkował go przed wydaniem w/w decyzji, zatem do momentu uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynek gospodarczy był użytkowany nielegalnie. Odnosząc się do argumentów zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że procedura legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego przeprowadzona była w oparciu o art. 103 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem nastąpiło w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974r. Natomiast wyżej wspomniany art. 103 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do kwestii nielegalnego użytkowania obiektu, gdzie zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące. Nadto, jak wynika z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar z tytułu nielegalnego użytkowania, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn zm.), a nie jak wskazują skarżący - Kodeks wykroczeń. Powyższe postanowienie E. i S. K. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54, art. 55 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisów prawa formalnego tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady praworządności i wszechstronnego zebrania i zważenia zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśniają, że Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję o użytkowaniu obiektu nie zobowiązał ich do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź też pozwolenia na budowę. Niewykonanie tych zobowiązań – zdaniem skarżących - wiązałoby się z nałożeniem kary, jednak w przedmiotowej sprawie sytuacja jest odmienna. Według skarżących legalizacja sama w sobie była zatwierdzeniem budowy wyżej wymienionego obiektu oraz stanowiła pozwolenie na jego użytkowanie. Po procedurze legalizacyjnej nie można wszczynać postępowania, mającego na celu nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Organ powiatowy, udzielając skarżącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, wyeliminował przesłanki do nałożenia kary, określone art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia o nałożeniu kary może - według skarżących - nastąpić tylko do momentu uzyskania prawomocności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Według skarżących stworzenie możliwości zalegalizowania obiektów, wybudowanych w wyniku samowoli budowlanej, miało na celu uchylenie odpowiedzialności z tytułu nielegalnego ich posadowienia, bądź użytkowania. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ponieważ nie zostały naruszone przepisy art. 54 i 55 tej ustawy. Nadto skarżący uważają, że wydając postanowienie o nałożeniu kary organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przekroczył granice swobodnej oceny dowodów ustalając dowolnie, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie była nieprawomocna. Podnosząc powyższe skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]. Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie (art. 145 – 151 P.p.s.a.). Sąd rozpoznając skargę ocenia zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uwzględnić choć jej argumenty nie są trafne. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd nie jest związany granicami i wnioskami skargi. W sprawie bezsporne jest, iż budynek gospodarczy, będący przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia skarżącym kary na podstawie art. 57 ust. 7 pr. bud. wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej i – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - zalegalizowany w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zgodnie z treścią stanowiącego prawną podstawę zaskarżonego postanowienia przepisu art. 57 ust. 7 Pr. bud. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższy przepis znajduje zatem zastosowanie w sytuacji, gdy wobec danego obiektu budowlanego znajduje zastosowanie procedura określona przepisami art. 54 lub 55 prawa budowlanego z 1994r. Wymieniony wyżej art. 54 formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy nie ma zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Pr. bud. dotyczyć więc może jedynie budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko wobec obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Przepis art. 57 Pr. bud. ma charakter normy proceduralnej regulującej tryb postępowania w sprawach zawiadamiania o zakończeniu budowy i składania wniosków o udzielenie pozwoleń na użytkowanie. W ust. 7 ustawy tego przepisu przewidziano sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) jak też bez pozwolenia na użytkowanie (art. 55). W świetle wyżej przytoczonych przepisów uznać należy, iż wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne jedynie wówczas kiedy wypełniona została hipoteza normy zawartej w art. 57 ust. 7 Pr. bud. Sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. (por. wyrok NSA z [...]r. [...]). W niniejszej sprawie zastosowanie miała procedura legalizacyjna przewidziana ustawą z 1974r., zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 54 Pr. bud. jak też skarżący nie mogli skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawo budowlane, wobec czego nie mogli naruszyć tych norm prawa, a to nie pozwalało zastosować w tym postępowaniu kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach należało uznać, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 54 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie występowały wymienione w tych przepisach przesłanki do nałożenia skarżącym kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. i którego użytkowanie wówczas rozpoczęto, skoro wobec tego obiektu nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 55 Pr. bud. W tej sytuacji skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy – P.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.