II OSK 229/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 281/09 w sprawie ze skargi S. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2009 r. nr LEX.R.0522/2/09 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., VIII SA/Wa 281/09, oddalił skargę S. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2009, nr LEX.R.0522/2/09 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 18 marca 2009 r., na podstawie art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."), stwierdził wygaśnięcie mandatu S. W., radnego Rady Miejskiej w Mogielnicy. S. W. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], za przestępstwo z art.19 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art.271 § 1 k.k. Skazanie nastąpiło w czasie trwania kadencji Rady Miejskiej w Mogielnicy (zaczynającej się w dniu 12 listopada 2006 r.). Z tego powodu S. W. stracił prawo wybieralności w trakcie pełnienia mandatu. Rada Miejska w Mogielnicy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, mimo wezwania Wojewody Mazowieckiego. b) S. W. w skardze na powyższe zarządzenie zarzucił naruszenie: - artykułów 2 i 7 Konstytucji RP oraz art.41 pkt 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej na skutek niepowiadomienia go o przysługującym mu prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego, - art.51 Konstytucji RP, art.41pkt 2b Karty Praw Podstawowych UE oraz Protokół brytyjskim (Lizbona 18-19.X.2007 r.) – poprzez brak uprzedniego zawiadomienia radnego i Rady Miejskiej o skierowaniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pisma z dnia 12 lutego 2009 r. o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego "czym ograniczono możliwość obrony radnego i współuczestniczenia w decyzji ważnej dla niego osobiście i jego wyborców"; to uchybienie pozbawiło radnego dostępu do "dokumentów urzędowych"; - art.171 pkt 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie zawiadomienia Prezesa Rady Ministrów o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, - przepisów Konstytucji oraz Karty Praw Podstawowych UE – poprzez brak dogłębnej analizy faktów przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Ponadto zarzucono zarządzeniu zastępczemu: - błędne przyjęcie, że radny przyznał, iż został skazany za przestępstwo umyślne mimo, iż Sąd karny nie orzekł środka karnego w postaci "utraty praw publicznych" ani nie powołał art.9 pkt 1 k.k. 2. Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., VIII SA/Wa 281/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2009, nr LEX.R.0522/2/09. S. W. - pomimo braku stosownego pouczenia w zarządzeniu zastępczym Wojewody Mazowieckiego - zrealizował uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która została merytorycznie rozpoznana. Pismem z dnia 12 lutego 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji został prawidłowo powiadomiony przez organ nadzoru o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Artykuł 98 a ust.2 u.s.g., ani żaden inny przepis, nie przewiduje obowiązku informowania radnego i Rady o piśmie tego rodzaju. Zarzut skargi w tym zakresie jest nieuzasadniony także w świetle regulacji zawartych w art.41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych UE, który przewiduje "prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy". Wystąpienie Wojewody Mazowieckiego do Ministra było zwykłą informacją (czynnością materialno-techniczną) nie powiązaną z jakimikolwiek aktami sprawy. Ponadto w sprawach dotyczących uchylenia mandatu właściwy jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej, a nie Prezes Rady Ministrów (art.171 pkt 2 Konstytucji RP). Z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Grójcu z dnia [...] grudnia 2005 r., [...], oraz informacji z Krajowego Rejestru Karnego wynika, iż S. W. popełnił przestępstwo określone w art.19 § 1 w zw. z art.271 § 1 Kodeksu karnego i został on skazany na mocy tych przepisów oraz innych przepisów Kodeksu (art.71 §1, art.33 § 1 i 3 oraz art.41 § 1, art.39 pkt 2 i art.43 § 1) na karę 1 roku pozbawienia wolności, grzywnę w wymiarze 50 stawek po 20 zł oraz 1 rok zakazu wykonywania zawodu diagnosty. Karę pozbawienia wolności Sąd zawiesił na okres próby wynoszący 2 lata. Okoliczność wydania prawomocnego wyroku skazującego uniemożliwia dalsze badanie okoliczności popełnienia przestępstwa przez S. W., zaś wydany wyrok jest wiążący nie tylko dla organu nadzoru ale również Sądu administracyjnego. S. W. i inni zainteresowani radni spotkali się osobiście z Wojewodą Mazowieckim jeszcze przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Złożyli oni wobec organu nadzoru wyjaśnienia w sposób formalny S. W. dopuścił się przestępstwa umyślnego, o czym świadczy zarówno opis czynu, jak też fakt, iż podżegania można dopuścić się działając tylko umyślnie (art.18 § 2 k.k.). Podżeganie z istoty swojej może być popełnione tylko umyślnie i to z zamiarem bezpośrednim Czyn zabroniony, którego podżegacz jest podmiotem, jest więc zawsze umyślny. Artykuł 98a u.s.g. nie przewiduje odpowiedniego zastosowania do zarządzenia zastępczego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie dotyczy tylko i wyłącznie rozstrzygnięć nadzorczych (art.91 ust 5 u.s.g.). W art.98 u.s.g., do którego odsyła art.98a ust.3 u.s.g., także brak jest odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skoro art.98a u.s.g. nie nakazuje wyraźnie stosowanie przepisów Kodeksu, to nie stosuje się ich przy wydawaniu zarządzeń zastępczych. Wojewoda nie naruszył także zapisów Protokołu brytyjskiego (zał. do Traktatu Lizbońskiego) gdyż ten ostatni akt nie został przez wszystkie kraje UE ratyfikowany. 3. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. W. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie art.98a ust.2 u.s.g. w zw. z artykułami 64 § 4 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. polegające na błędnej ich wykładni, przez przyjęcie, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego przez wojewodę, nie jest konieczne poinformowanie wszystkich zainteresowanych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego oraz umożliwienie im zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się, w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ogólne przepisy tego postępowania mają pełne zastosowanie również w tego rodzaju postępowaniu, Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art.141 § 4 P.p.s.a. przez nie wyjaśnienie w sposób należyty podstawy prawnej uznania przez Sąd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania zarządzenia zastępczego określonego w art.98a ust.2 u.s.g.; - art.134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niezbadanie dochowania przez Wojewodę terminu wydania zarządzenia zastępczego. 4. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została uwzględniona, albowiem żaden z jej zarzutów nie jest trafny. A. Skarżący nieprawidłowo interpretuje rozdział 10. ustawy o samorządzie gminnym, gdy twierdzi, że do wydania zarządzenia zastępczego stosuje się w pełnym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo Sąd I.instancji nie traktuje całego rozdziału 10 u.s.g. jako jednej, wewnętrznie niezróżnicowanej całości, lecz wyraźnie akcentuje fakt, że ani art.98a u.s.g., ani art.98 u.s.g. (do którego odsyła art.98a ust 3 u.s.g.) nie przewidują odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka delegacja znajduje się jedynie w art.91 ust 5 u.s.g., ale przepis ten reguluje tylko i wyłącznie wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych. Nie ma podstaw, aby utożsamiać ze sobą zarządzenie zastępcze i rozstrzygnięcie nadzorcze; to są dwa rodzaje aktów nadzoru wydawane na podstawie odrębnych przepisów. Dlatego do wydania zarządzenia zastępczego nie ma odpowiedniego zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, pomimo że w ograniczonym zakresie należy go stosować wydając rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd I. instancji trafnie wskazał więc na istotne różnice w treści artykułów 98 i 98a u.s.g. – jednej strony, oraz art.91 u.s.g. – z drugiej strony. Kierując się powszechnie akceptowanymi regułami wykładni prawa nie można ignorować tej różnicy; wręcz przeciwnie – prawidłowo wnioskował Sąd I. instancji, że ta odmienność jest wynikiem świadomego wyboru ustawodawcy. Odrębne uregulowanie rozstrzygnięcia nadzorczego (art.91 u.s.g.) i zarządzenia zastępczego (art.98a u.s.g.) oznacza w szczególności, że są to dwa odrębne rodzaje aktów nadzoru, z których każdy ma inny przedmiotowy zakres zastosowania oraz (jak wyżej wskazano) odmienne reguły proceduralne wydania. Odmienna jest przesłanka wydania każdego z powyższych aktów nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy ["o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru"], gdy tymczasem zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy. Dlatego opis trybu wydania zarządzenia zastępczego może zasadnie nawiązywać do wymogów stawianych uchwale rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art.190 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm.). Ten przepis również nie odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafną wykładnię przepisów rozdziału 10 u.s.g. zapisaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą czynności poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art.98a u.s.g. nie są objęte zakresem przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym – artykułów 10 i 61 § 4 K.p.a. B. Argumentacja skargi kasacyjnej pomija trzy inne argumenty, przemawiające na rzecz stanowiska zajętego przez Sąd I. instancji. Po pierwsze, zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane dlatego, że Rada Miejska nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu S. W., a podjęcie takiej uchwały również nie jest objęte zakresem przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego (art.191 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm.). Po drugie, w chwili deklaratoryjnego stwierdzenia (uchwałą Rady lub zarządzeniem zastępczym) wygaśnięcia mandatu, ten skutek już nastąpił, albowiem prawo wiąże wygaśnięcie z uprawomocnieniem się skazującego wyroku sądu karnego. Proceduralną ochronę praw radnego w tych sprawach zapewnia Kodeks postępowania karnego, wiążący sąd karny orzekający o popełnieniu przez radnego przestępstwa. Po trzecie, oceniając wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., P 19/04, zgodność art.98a u.s.g. z Konstytucją RP, Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia standardów konstytucyjnych w zakresie w jakim przepis ten nie nakazuje odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego nie można uwzględnić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I. instancji art.141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jeszcze szerszego wyjaśnienia powodów, dla których nie jest wymagane stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego przy wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. C. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd prawa poprzez pominięcie naruszenia przez organ nadzoru terminu do wydania zarządzenia zastępczego. Po upływie 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art.91 ust.1 w związku z art.93 ust.1 u.s.g.). Natomiast 30-dniowy termin wymieniony w art.98a ust.1 in fine u.s.g. ma być przestrzegany nie przez wojewodę, ale przez radę gminy. W razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art.98a ust.2 u.s.g.). Wbrew więc twierdzeniu skargi kasacyjnej, zarządzenie zastępcze wydane niezwłocznie po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu byłoby wadliwe, jako przedwcześnie wydane i z naruszeniem obowiązku powiadomienia naczelnego organu administracji publicznej. Jedynie dla porządku można odnotować w tym miejscu, że po wezwaniu przez Wojewodę w dniu 25 września 2008 r. do podjęcia stosownej uchwały przez Radę Miejską (a) w dniu 10 października 2008 r. Rada Miejska odpowiedziała na wezwanie Wojewody, (b) w dniu 6 listopada 2008 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał S. W. do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie, co zainteresowany uczynił pismem doręczonym organowi nadzoru w dniu 24 listopada 2008 r., (c) w dniu 9 stycznia 2009 r. odbyło się spotkanie S. W. z Wojewodą Mazowieckim (karty 10-16 akt administracyjnych), (d) w dniu 22 stycznia 2009 r. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Krajowego Rejestru Karnego z zapytaniem o udzielenie informacji o S. W.. Nie można więc twierdzić, że przez 6 miesięcy Wojewoda zwlekał z wydaniem zarządzenia zastępczego. D. A. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.