II OSK 2038/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Milickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 w sprawie ze skargi Powiatu Milickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 lutego 2009 r. nr NK.II.0911-10/118/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady Powiatu w Miliczu w sprawie utworzenia i nadania statutu Powiatowej Biblioteki Publicznej w Miliczu oddala skargę kasacyjną. II OSK 2038/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09 oddalił skargę Powiatu w Miliczu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2009 r., nr NK.II.0911-10/118/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Miliczu nr XXIII/162/2009 z 12 lutego 2009 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu Powiatowej Biblioteki publicznej w Miliczu. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody w przypadku powiatu są określone w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl art. 76 ust. 2 u.s.p. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi przy tym wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda wskazał na istotną wadę uchwały, uznając, że jako akt prawa miejscowego, nie spełniła koniecznego wymogu formalnego w postaci prawidłowej promulgacji. Przy nie budzącym wątpliwości i niekwestionowanym charakterze opisanej wyżej uchwały jako aktu prawa miejscowego - przedmiotem sporu w rozpatrywanym przypadku jest kwestia ustalenia, jakie skutki co do aktu prawa miejscowego wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji i jak daleko w związku z tym może sięgać ingerencja nadzorcza. "Obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkuje w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest zapisany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88); w aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Analogicznie stanowi art. 44 u.s.p., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa cyt. ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1). Skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że organ nadzoru winien był proporcjonalnie stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej - należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości, jak prawidłowo orzekł organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Tym samym, zasada proporcjonalności nie znajduje tu w ogóle odniesienia, nota bene na tle argumentacji skargi o konieczności wyważenia zastosowanego środka nadzoru należy zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie powiatu aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Według Zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 100, poz. 908) kolejnym i niezbędnym etapem postępowania prawodawczego jest zawarcie w akcie prawnym przepisów określających datę jego wejścia w życie. Formułuje to w akcie prawnym organ stanowiący dany akt. Zakres stosowanych środków nadzoru został ściśle wyznaczony w art. 79 u.s.p. i w przypadku wadliwej regulacji, wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii ani sprzecznie z postanowieniami aktu nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Organ nadzoru nie mógł wobec tego wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji, nie zważając na treść § 5 uchwały. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu. Skargą kasacyjną z 18 listopada 2009 r. Powiat Milicz zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 79 u.s.p. w .związku z art. 3, 4 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu a tym samym zwalnia Wojewodę od obowiązku niezwłocznego publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionego mu do publikacji aktu prawnego. Tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do rozróżnienia dwóch odrębnych procedur: procedury promulgacyjnej oraz procedury nadzorczej w stosunku do uchwały Rady Powiatu w Miliczu. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że przyjęcie stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku stanowi wyraz błędnej interpretacji art. 79 u.s.p. z w związku z art. 3, 4 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 13 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego organu powiatu. Akty normatywne zgodnie z art. 3 ogłasza się niezwłocznie. Określenie "niezwłoczny" oznacza według Słownika Języka Polskiego, Warszawa 1996, t. II, s. 359, tyle co natychmiastowy, bez zwłoki, bez zwlekania, od razu. Wskazany przepis nakłada więc na wojewodę obowiązek niezwłocznego publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w tym przepisie. Ciąży na nim obowiązek natychmiastowego skierowania przedstawionego mu dokumentu do publikacji, po wcześniejszym potwierdzeniu prawdziwości przedstawionego mu dokumentu. Obowiązek niezwłocznego ogłaszania aktów prawnych oznacza, iż musi on zostać ogłoszony po przeprowadzeniu określonych czynności technicznych, a nie po, przeprowadzeniu postępowania nadzorczego. Weryfikacja legalności aktów prawa miejscowego prowadzona jest w odrębnym postępowaniu, które nie zostało powiązane z procedurą ich publikacji. Promulgacja aktu prawa miejscowego nie może być uzależniona od przebiegu postępowania nadzorczego. W przeciwnym razie doprowadziłoby to do sytuacji, w której kreuje się pozaustawowy, niepodlegający kontroli sądowej środek nadzoru w postaci wstrzymania publikacji aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała zawierała przepisy zaliczane do aktów prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ..., akty normatywne, zawierające przepisy prawa powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14, dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określa termin dłuższy. Wojewoda powinien więc niezwłocznie skierować przedmiotową uchwałę do ogłoszenia. Przedmiotowa uchwała weszłaby wtedy w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia. Sytuacja taka w żaden sposób nie kolidowałaby z procedurą nadzoru ze strony Wojewody. Istniejące uregulowania w tej materii zapewniają bowiem odpowiednią, ochronę adresatom norm prawnych oraz pełną skuteczność rozstrzygnięciom nadzorczym pomimo publikacji danego aktu. Obie procedury - publikacyjna i nadzorcza - są niezależne, co potwierdza dodatkowo praktyka przyjęta przez Wojewodę, określająca wymóg podwójnego przekazywania tego samego aktu prawnego: do publikacji i do nadzoru. Różnicowanie to ma nie tylko charakter techniczno-organizacyjny, ale wynika z odmiennych podstaw obu czynności, których ustawodawca w żaden sposób nie wiąże. Ustawowym obowiązkiem wojewody jest bowiem opublikowanie każdej uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek ogłoszenia wszystkich aktów normatywnych, a zatem także aktów prawa miejscowego, wynika expressis verbis z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. W orzecznictwie NSA istnieje utrwalony pogląd, że uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 44 u.s.p., jeśli chodzi o akty prawa miejscowego wydawane przez radę powiatu na podstawie art. 40 u.s.p. Uchwała taka, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, o których mowa w art. 44 u.s.p. (ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 tej ustawy – zob. wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela to stanowisko. 3. Stanowisko skarżącego, że stosownie do postanowień zawartych w art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) wojewoda ma obowiązek niezwłocznego publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym wszystkich, przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w tym przepisie nie wytrzymuje krytyki, bo nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Po pierwsze, organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały (art. 79 ust. 2 u.s.p.). Przy tym przez wstrzymanie wykonania uchwały będącej aktem prawa miejscowego należy rozumieć odmowę jej publikacji. Po drugie, publikowanie każdej uchwały, nawet takiej, w stosunku do której już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że dotknięta jest wadą, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności pozbawione byłoby sensu. Wszak stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.