II GSK 1092/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 769/09 w sprawie ze skargi A. M. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 769/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej jako: GKO) z dnia [...] marca 2009 r., o nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uchylił zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie (dalej jako: RKO), nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych zwrócił się do RKO o uznanie A. M. winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 14 pkt 1–5 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 – dalej jako ustawa). W uzasadnieniu podano, iż A. M. – pełniąc funkcję Dyrektora Kolumny Transportu Sanitarnego "M." w W. (dalej jako: KTS) – nieterminowo regulował zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także zobowiązania z tytułu opłat za dostawy towarów i usług; nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w okresie od stycznia do sierpnia 2006 r.; przekroczył termin dokonania wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w okresie czerwiec – sierpień 2005 r. oraz w czerwcu 2006 r., a także nie dokonał wpłat na PFRON za miesiące lipiec 2006 i sierpień 2006 r. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2007 r., RKO uniewinniła A. M. od stawianych mu we wniosku zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, Główna Komisja Orzekająca, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], uchyliła w całości orzeczenie z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez Regionalną Komisję Orzekającą. Jednocześnie Główna Komisja Orzekająca zaleciła RKO, aby orzekając o wymierzeniu kary, wzięła pod uwagę zarówno ogólne wytyczne dotyczące wymiaru kary, zawarte w art. 33 ustawy, jak również okoliczności zasługujące na szczególne uwzględnienie, o których mowa w art. 36. Regionalna Komisja Orzekająca orzeczeniem z dnia [...] października 2008 r. uznała A. M. winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia. Główna Komisja Orzekająca orzeczeniem z [...] marca 2009 r. utrzymała w mocy powyższe orzeczenie RKO. Główna Komisja Orzekająca uznała, iż stan faktyczny sprawy, ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz wina A. M., nie budzą wątpliwości. Wskazano, że A. M. obejmując stanowisko dyrektora KTS wiedział, iż sytuacja finansowa jednostki jest trudna, a mimo to podjął decyzję o zakupie karetek, przeznaczając na ten cel znaczne środki. Jednocześnie GKO, nie kwestionując zasadności wymiany starych karetek na nowe, zauważyła, że skalę zakupów, a także ich rozkład w czasie należało dostosować do możliwości płatniczych. Podkreślono, iż decyzja o zakupie nowych pojazdów i wynikających z niej płatności powinna być jednak skorelowana z innymi obciążeniami pieniężnymi KTS tak, aby nie powodowała opóźnień w regulowaniu zobowiązań publiczno-prawnych oraz zobowiązań z tytułu zawartych umów. Podkreślono, że skarżący przyznał, iż zdecydował o zakupie karetek choć miał świadomość, że uniemożliwi to uregulowanie innych zobowiązań KTS. Nie kwestionując twierdzeń skarżącego wskazujących, iż zakup karetek miał na celu ratowanie życia i zdrowia, GKO zaznaczyła, że nie opłacając składek zdrowotnych lub opłacając je z opóźnieniem A. M. przyczynił się do ograniczania funduszy na ochronę zdrowia, co doprowadziło do zaniżenia poziomu zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych obywateli. Odnosząc się do realizacji wytycznych, zawartych w orzeczeniu GKO z [...] kwietnia 2008 r. stwierdzono, iż Regionalna Komisja Orzekająca nie wykonała zalecenia GKO dotyczącego zbadania konieczności wymiany karetek oraz skali tej wymiany, jednakże zasadności wymiany samochodów ratownictwa medycznego nie kwestionowała i uwzględniła jako okoliczność łagodzącą przy wymiarze kary. Okoliczność, iż wymiana karetek była niezbędna, nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności za popełnione czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A. M. na powyższe orzeczenie GKO stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 33 ustawy, zgodnie z którym wymierzając karę, organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Jednocześnie, wymierzając karę organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Z art. 36 cytowanej ustawy wynika natomiast, iż w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia. WSA podkreślił, iż orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z [...] października 2008 r. nie zawiera wyczerpującej oceny zastosowanego wymiaru kary. Orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem art. 33 i 36 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pomimo stwierdzenia powyższego naruszenia, Główna Komisja Orzekająca utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej, wskazując, iż konieczność wymiany karetek nie była kwestionowana przez RKO i została uwzględniona przy wymiarze kary. Skoro więc konieczność wymiany parku samochodowego nie była kwestionowana, to – w ocenie Sądu – w wydanym orzeczeniu organ winien uzasadnić celowość zastosowania kary upomnienia. Należało wyjaśnić dlaczego wymierzono karę, jeśli jednocześnie przyjęto, iż wymiana karetek była konieczna, a ponadto stanowiła okoliczność łagodzącą. Skoro organ nie kwestionował zasadności wymiany starych karetek na nowe – dając wiarę wyjaśnieniom Obwinionego w tym zakresie – to biorąc po uwagę całokształt towarzyszących sprawie okoliczności, winien był rozważyć, czy wymierzenie nawet najniższej kary, tj. kary upomnienia, nie będzie zbyt surowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie orzeczenia nie zawiera argumentacji, która potwierdzałaby, iż wymierzona kara stanowi trafną i racjonalną represję za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. WSA podkreślił, iż wymierzając karę organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pomimo że z uzasadnienia orzeczenia RKO wynika, iż wymierzając karę organ powyższych okoliczności nie rozważył, GKO orzeczenie to utrzymała w mocy. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny w sprawie, Sąd stanął na stanowisku, iż wymierzając karę A. M. nie można pominąć specyfiki placówki, którą kierował oraz faktu, iż jego działania miały na celu umożliwienie prawidłowego funkcjonowania KTS. Ponadto, w ocenie Sądu, argumentacja zawarta zarówno w orzeczeniu RKO jak i GKO jest nie tylko niewystarczająca ale i niespójna, nie można bowiem z jednej strony twierdzić, iż zakup nowych karetek był konieczny, z drugiej zaś, iż wydatki należało skorelować z dochodami, skoro oczywistym jest, iż trudna sytuacja finansowa KTS uniemożliwiała jednoczesny zakup karetek i terminowe regulowanie innych zobowiązań jednostki. W skardze kasacyjnej Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych zaskarżyła w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 137 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie, że niezbędnym elementem uzasadnienia orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest uzasadnienie niezastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy art. 137 ust. 2 ustawy nie zawiera takiego wymogu, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię treści art. 33 i 36 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającą na nieuwzględnieniu treści art. 31 ust. 1 tej ustawy i tego, że kara upomnienia jest najłagodniejszą z katalogu kar przewidzianych przez ustawę i w konsekwencji niedostrzeżenie, że lapidarność uzasadnienia surowości tej kary nie miała wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia orzeczenia WSA wynika, że Sąd ten nie brał pod uwagę wymierzenia obwinionemu kary surowszej niż upomnienie, uznał natomiast, że celowe było rozważenie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary i zarzucił organom, że nie uzasadniły jej zastosowania wobec obwinionego. Zdaniem kasatora, nie można czynić komisjom orzekającym takiego zarzutu, albowiem przepis art. 137 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych o tym nie wspomina, nakazując jedynie przytoczenie okoliczności, które skład orzekający miał na względzie przy wymierzaniu kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia. Ponadto, w ocenie kasatora, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji lapidarność orzeczeń komisji orzekających w zakresie wymierzonej Obwinionemu kary upomnienia nie uzasadniała uchylenia tych orzeczeń przez WSA. Przyjęcie interpretacji Sądu mogłoby bowiem oznaczać, że komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych powinny w swoich orzeczeniach uzasadniać każdą instytucję, przewidzianą przez przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nawet jeśli jej nie stosują. Okoliczność ta miała zdaniem kasatora istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd poprzez sformułowanie takiego wniosku wskazał, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych w art. 36 powołanej ustawy, podczas gdy z uzasadnień orzeczeń komisji orzekających wynika w sposób oczywisty, że okoliczność łagodząca w przedmiotowej sprawie, tj. dotycząca zakupu karetek pogotowia, była przez komisje rozstrzygana. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że organy te nie zastosowały instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, ale jednocześnie z uwagi na wskazaną okoliczność zastosowały najłagodniejszą z przewidzianych w ustawie kar oraz w sposób wyczerpujący uzasadniły wymierzoną Obwinionemu karę upomnienia, biorąc pod uwagę okoliczności wpływające na wymiar kary określone w powołanych przepisach ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom zawartym w tej skardze Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle art. 33 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych organ orzekający wymierza karę według swego uznania, w granicach określonych w ustawie. Okoliczność, że organ wymierza karę według swojego uznania nie oznacza jednak dowolności w ramach ustawowego katalogu kar (art. 31 ust. 1 ustawy), w tym możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (art. 36 ust. 1 ustawy), lecz wydając orzeczenie organ ma obowiązek dokonać wszechstronnej oceny rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie zauważył, iż organ przytoczył okoliczności przemawiające za wymierzeniem skarżącemu kary upomnienia (art. 137 ust. 2 pkt 4 ustawy), lecz jednocześnie organ wskazał na szczególne okoliczności łagodzące, gdyż zdaniem organu skarżący działał w szczególnych warunkach, skoro naruszając dyscyplinę finansów publicznych poprzez nieterminowe uregulowanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i inne, dokonał ze środków przeznaczonych na ten cel koniecznej wymiany samochodów ratownictwa medycznego. W sytuacji gdy wymiana tych karetek była niezbędna, organ powinien zatem rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy, przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary. Te przesłanki zaś – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – nie zostały należycie rozważone przez organy orzekające, biorąc pod uwagę konieczność realizacji dwóch dóbr w postaci terminowego opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz zakupu karetek ratownictwa medycznego, w sytuacji braku wymaganych środków na jednoczesną ich realizację organ powinien rozważyć, które z tych dóbr w okolicznościach niniejszej sprawy miało priorytetowe znaczenie. Dopiero wówczas można będzie dokonać oceny zasadności wymierzenia skarżącemu kary upomnienia bądź też odstąpienia od jej wymierzenia. W każdym razie Sąd I instancji zalecając organowi, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważył, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek zasługujący na szczególne uwzględnienie (art. 36 ust. 1 ustawy) bądź czy nie zachodzą szczególne okoliczności łagodzące (art. 36 ust. 2 ustawy), nie naruszył przepisów prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.