II OSK 214/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/09 w sprawie ze skargi Z. B. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., IV SA/Wa 847/09, w pkt 1 oddalił skargę Z. B. , w pkt 2 po rozpoznaniu skargi A. O. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Spółka Akcyjna, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] " na terenie Dzielnicy Ursynów w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż wykonana w toku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, wykazała, że planowana zabudowa wprawdzie nawiązuje do funkcji w obszarze oraz gabarytów zabudowy w zakresie intensywności oraz szerokości elewacji frontowej, jednakże nie nawiązuje wnioskowanymi gabarytami w zakresie wysokości obiektu oraz kształtu dachu. Ponadto organ stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z przepisem odrębnym, to jest z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w świetle akt sprawy, a w szczególności analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest trafne stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy, który uznał, iż planowane przez odwołującego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w pkt 1 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść § 7 ust. 1 i § 8 powołanego rozporządzenia wykonawczego Kolegium uznało, iż warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został w sprawie spełniony. Teren planowanej inwestycji sąsiaduje bowiem bezpośrednio z terenem, na którym znajduje się budynek o analogicznych funkcjach i parametrach, dostępny z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się do kwestii niespełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy - zgodności decyzji z przepisami odrębnymi organ odwoławczy uznał, iż ocena w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, w tym: przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydanego w celu zapewnienia spełnienia wymagań określonych w art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia ta rozstrzygana jest bowiem w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Na decyzję organu odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. B. i A. O. Skarżący Z. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z kolei A. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 i 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. oraz art. 61 ust 1 pkt 5 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję wskazał, że skarga wniesiona przez Z. B. podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot niemający legitymacji skargowej. Jak wskazał Sąd, skarga wniesiona przez A. O. jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Jej podstawę stanowił art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej I w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997, nr 15, poz. 262). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazało, jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, zaś w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, zatem bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. analizy dokumentu mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 - ONSAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). Ustawodawca powierzając organowi odwoławczemu kompetencję do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego dążył do uniknięcia wysoce prawdopodobnej sytuacji, w której organ I instancji, któremu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego uchyloną decyzją. Sąd podkreślił, iż kompetencje organu w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się wyłącznie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnych. Wniesienie odwołania od takiej decyzji powoduje bowiem dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Organ odwoławczy, który z jednej strony kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, natomiast z drugiej akceptuje ustalony stan faktyczny nie wskazując, co organ pominął lub czego nie ustalił, narusza treść art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, powinien kierować się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i zasadności argumentów podniesionych w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Ponadto do wydania decyzji odwoławczej o kasacyjnym charakterze nie wystarcza jedynie przywołanie treści art. 138 § 2 k.p.a. Zasadność jej wydania powinna wynikać z treści uzasadnienia, które winno bezspornie wskazywać, iż podjęte rozstrzygnięcie odpowiada celowi, jakiemu ma służyć decyzja kasacyjna w świetle przepisów prawa. Należy pamiętać, iż ustawową przesłanką jest konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Również "wskazanie okoliczności", o których mowa w zdaniu ostatnim art. 138 § 2 k.p.a., może odnosić się jedynie do postępowania wyjaśniającego. Odmienna zaś ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie Kolegium w swej decyzji nie wskazało w jakiej części istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również nie określiło zakresu przedmiotowego tego postępowania. Sąd podzielił stanowisko skarżącego A. O. , iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a dokonał jedynie innej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, która w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, iż Kolegium stwierdzając, że w sprawie niniejszej - wbrew poglądowi organu pierwszej instancji - spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń w tym zakresie dokonało na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co do prawidłowości jej sporządzenia nie miało żadnych zastrzeżeń. Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie może stanowić podstawy do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważył, iż Kolegium wyrażając pogląd, iż planowany budynek nawiązuje wskazanymi przez wnioskodawcę gabarytami do istniejącego na sąsiedniej działce budynku, nie uwzględniło, iż budynek ten (najwyższy z obiektów znajdujących na analizowanym obszarze i jedyny z dachem płaskim), stanowi z tychże powodów odstępstwo od pozostałych obiektów i jak wykazano w analizie nawiązywanie parametrami wnioskowanego obiektu spowoduje zakłócenie istniejącego ładu architektonicznego. W analizie wykazano bowiem, że ze względu na występujące powolne obniżanie wysokości budynków w kierunku parku nie jest pożądane lokalizowanie na inwestycyjnej działce budynku o wysokości wnioskowanej przez inwestora i z płaskim dachem, gdyż naruszy to koncepcję układu przestrzennego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, dalej - p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie 2 sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła S. Spółka Akcyjna, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 6, § 7, § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ II instancji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie przekazywać ja do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, iż organ I instancji wadliwie sporządził analizę obszaru, 2) naruszenie przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że to, iż organ II instancji nie miał zastrzeżeń, co do prawidłowości sporządzenia analizy, nie zwalnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do dokonania samodzielnej oceny w tym zakresie. Dokonanie zaś takiej oceny przez Sąd I instancji nie jest obojętne, gdy się zważy, iż w przypadku jej wadliwego sporządzenia, organ II instancji nie może na jej podstawie orzekać merytorycznie. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, iż w analizie sporządzanej przez organ I instancji nie została wskazana, tzn. wyliczona matematycznie średnia szerokość elewacji frontowych (§ 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Z analizy wynika jedynie, że szerokość ta waha się od 25 m do 100 m, a wynikająca z załączonej koncepcji szerokość elewacji frontowej, ok. 58 m nie przekracza szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym. Brak jest jednak jakichkolwiek wyliczeń, z których wynikałoby, jaka jest średnia szerokość elewacji frontowych. Dalej, analiza zawiera opis wysokości obiektów budowlanych znajdujących się w jej obszarze od północy (IV kondygnacje), od zachodu (od V do VI kondygnacji i od IV do XIII kondygnacji), od południa (III kondygnacja i od IV do XI kondygnacji), a od wschodu (III kondygnacje). Należy jednak podnieść, iż analiza w ogóle nie zawiera wyliczonej średniej wysokości budynków. Taki parametr powinien zaś być wyliczony, ponieważ wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Nadto, w analizie brak jest jakichkolwiek rozważań, czy możliwie jest wyznaczenie innej wysokości budynku, mimo, iż wynika to z analizy, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się budynki nawet o wysokości do XIII kondygnacji. Analiza wskazuje jedynie, że zaproponowana przez inwestora wysokość, nawiązująca do wysokości dominaty w narożniku ulic, odbiega od wysokości zabudowy rejonu inwestycji. Świadczy to zatem o tym, iż organ I instancji sporządził analizę wadliwie, gdyż nie określił w niej, za pomocą wyliczeń matematycznych, ani średniej szerokości elewacji frontowej, ani średniej wysokości budynków (górnej krawędzi elewacji frontowej). Analiza jest zatem niekompletna. Przy czym, z obowiązku wyliczenia tych wskaźników nie zwalniało organu I instancji to, że inwestor wnioskował o warunki zabudowy dla budynku o wysokości VII Kondygnacji. Trzeba bowiem podkreślić, iż w tym zakresie organ nie jest związany wnioskiem inwestora, a co za tym idzie powinien rozważyć inne ustalenie wysokości budynku. To samo dotyczy dachu. Jednakże, aby to uczynić, organ powinien sporządzić analizę m. in. wysokości budynków zgodnie z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., czyli obliczyć średnią ich wysokość ze względu na uskok i rozważyć, czy istnieje możliwość ustalenia innej wysokości, gdy wynika to z analizy. Tego jednak nie wykonano w analizie, a organ I instancji skupił się wyłącznie na tym, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla wysokości wskazanej przez inwestora. Mając to na uwadze skarżąca Spółka podniosła, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, iż Kolegium może orzec merytorycznie w tej sprawie. Przy powyższych brakach analizy nie można twierdzić, iż istnieje możliwość merytorycznego orzekania przez organ II instancji. Analiza ta powinna zostać wykonana na nowo i uzupełniona o wyliczenie wskaźników średniej szerokości elewacji frontowej i średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podkreślono, iż ustalenie warunków zabudowy bądź odmowa ich ustalenia może być oparta wyłącznie o prawidłowo sporządzoną analizę obszaru, gdyż jej wyniki są w tym przedmiocie istotne. Tylko tak wykonany dokument, czyli kompletny o wyliczenie wszystkich parametrów, może być podstawą do podejmowania decyzji administracyjnej. Jeśli zaś analiza jest wykonana wadliwie, bo nie zawiera wyliczonych wszystkich parametrów bądź niektórych z nich, które to parametry stanowią wytyczne dla orzekania o warunkach zabudowy, zasadne jest zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ I instancji powinien zgodnie z prawem opracować ten dokument i w takim kształcie powinien on I trafić do Kolegium, aby mogło ono ocenić jego poprawność. Nie można bowiem twierdzić, iż I instancji poprawnie przeprowadził analizę obszaru, skoro zaniedbał dokonanie wyliczyć określonych parametrów istotnych z punktu widzenia ustalania warunków zabudowy. Obliczenie tych parametrów, w oparciu o dane wynikające z analizy obszaru, ma dać organowi pełen obraz co do możliwości lub nie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego więc, jeśli zostały poczynione uchybienia w tym zakresie to powinny być one uzupełnione poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże, bez względu na to, zdaniem skarżącej Spółki trzeba jednoznacznie stwierdzić, iż w tym przedmiocie, tzn. - rzekomego naruszenia ładu architektonicznego lub koncepcji układu przestrzennego, Sąd I instancji tak naprawdę zawarł w swoim wyroku już ocenę merytoryczną sprawy, czyli dokonał jej załatwienia za organ. Za niedopuszczalną należy uznać, wypowiedź Sądu I instancji, z której jednoznacznie wynika, jak ma być merytorycznie załatwiona prawa przez organ administracji publicznej. Z powyższej wypowiedzi wynika zaś jasno, że Sąd I instancji opierając się o niedokładne i wadliwe zapisy analizy wypowiedział się merytorycznie, że zamierzona inwestycja będzie naruszać ład architektoniczny i koncepcję układu przestrzennego. Co więcej, Sąd ten zawarł taką merytoryczną ocenę, pomimo, iż analiza w ogóle nie zawiera wyliczeń co do średniej wysokości zabudowy, jak również, nie zawiera rozważań w przedmiocie ustalenia innej wysokości, choć wynika to z analizy. W takim więc przypadku, Sąd I instancji dokonał samodzielnych ustaleń, które z kolei mają służyć Kolegium merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Tego rodzaju zabieg jest więc niedopuszczalny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. O. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikała w żadnym przypadku konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji ani w całości ani w znacznej części. Skoro organ odwoławczy nie widział konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie o jakim stanowi art. 138 § 2 k.p.a., a jednocześnie miał wyrobiony pogląd na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, to winien wydać decyzję merytoryczną z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesądza to o wadliwości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 6, § 7, § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ II instancji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie przekazywać ja do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, iż organ I instancji wadliwie sporządził analizę obszaru, został w skardze kasacyjnej wadliwie postawiony. Zarzucając bowiem naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów należało wskazać, na czym ona polegała. To znaczy, należało przypomnieć, jaki sposób rozumienia tych przepisów błędnie przyjął Sąd I instancji, a jaka powinna być prawidłowa, w ocenie składającego skargę kasacyjną, ich wykładnia. Zamiast tego w skardze kasacyjnej w istocie wskazano na naruszenie przez Sąd, niewymienionych zresztą, przepisów prawa procesowego w wyniku, czego, Sąd wadliwie przyjął, iż organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie zamiast przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tym nie mniej można stwierdzić, iż brak w przeprowadzonej przez organ I instancji analizie ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) nadaje się do usunięcia w drodze przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Identycznie należy potraktować niewyliczenie średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym, o którym stanowi § 7 ust. 3 tego samego rozporządzenia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 138 § 2, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie wskazuje, w jaki sposób przepisy te miały zostać naruszone, nie zawiera też praktycznie żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie ar. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Podzielić należy w tej materii stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczność niekwestionowania przez organ odwoławczy ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy i niewskazanie na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części wyłączają wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Dodać można, iż fakt naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazanego art. 138 § 2 k.p.a. jest tak oczywisty w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, iż w istocie stanowi niejako "szkolny" czy też "akademicki" przykład rażącej obrazy tego przepisu. Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, iż Sąd I instancji wykroczył poza granice sądowej kontroli administracji, niejako rozstrzygając sprawę za organ administracji nie wskazuje, jaki, konkretny przepis p.p.s.a. naruszył Sąd I instancji. Z tego powodu tak postawionego zarzutu nie można rozpoznać. Na marginesie można jedynie zauważyć, iż rozważania Sądu I instancji są w tym zakresie nieco zbyt kategoryczne, chociaż w swej istocie stanowią one jedynie polemikę z całkowicie odmiennymi w tej materii ustaleniami, które wyprowadził organ odwoławczy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.