II OSK 661/10

Dnia 15 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 631/09 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od A. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 631/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2009 roku, [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił na wniosek E. i S. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym, która miałaby zostać zrealizowana na działce nr ew. [...] w Ł. przy ul. Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił na wniosek E.y i S. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji. Wspomniane rozstrzygnięcie na skutek odwołania A. W., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...] zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zdaniem organu odwoławczego, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna zawierająca część tekstową i graficzną powinna zostać przez organ administracyjny uzupełniona i uszczegółowiona. W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ l instancji uznał, że projektowana inwestycja odpowiada warunkom z art. 61 ust. 1 ustawy i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. W odwołaniu A. W., będąca właścicielką nieruchomości sąsiedniej przy ul. Z. (działka nr ew. [...]) zakwestionowała pkt 2 decyzji organu I instancji dotyczący określenia przedmiotu inwestycji i pkt 3 określający wymagania dla nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem odwołującej się kwestionowane rozstrzygnięcie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż Prezydent nie zbadał, czy istniejący na działce inwestorów budynek nadaje się do rozbudowy i nadbudowy. Według strony przedmiotem inwestycji powinna być rozbiórka starego budynku i budowa nowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, ze zm.) utrzymało mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO sporządzona ponownie analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym i odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Przeprowadzone przez organ I instancji powtórne postępowanie wykazało bowiem, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Mianowicie, zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej (ul. Z.) został spełniony, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a także inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, występującej w obszarze analizowanym, zachowuje również funkcje i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co w konsekwencji stanowi, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Dotyczy to również podnoszonej w odwołaniu kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego do realizacji budynku, którą to organ I instancji ustalił na 2 kondygnacje stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sporządzona analiza wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanym obszarze (7 obiektów budowlanych) kształtuje się w przedziale od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych, a wobec tego ustalenie w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji projektowanego obiektu na 2 kondygnacje mieści się w przedziale wysokości w analizowanym obszarze. Dodatkowo Kolegium podniosło, że planowany budynek docelowo ma zachować wysokość najwyższej części budynku na działce sąsiedniej przy ul. Z. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przedmiotu inwestycji, Kolegium podkreśliło, że to inwestor kształtuje zakres inwestycji, a organ jest tym zakresem związany. Jeżeli zatem zamiarem E. i S. K. jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, to organ zobowiązany jest określić możliwość realizacji takiej, a nie innej inwestycji. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada dopuszczalności inwestycji pod kątem stanu technicznego budynku podlegającego przebudowie czy nadbudowie. Istota postępowania w sprawie warunków zabudowy sprowadza się bowiem jedynie do oceny, czy w świetle przesłanek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym terenie. Okoliczności szczegółowe planowanej inwestycji konkretyzują się natomiast w następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. W. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3, § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów art. 6-8 k.p.a. W motywach skargi strona powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 631/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z nieco innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Sąd wskazał, że problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd wskazał też, jakie warunki wynikające z tego przepisu należy spełnić, aby uzyskać decyzje o warunkach zabudowy. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracji jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, stwierdzić przede wszystkim należy, że załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2009 roku ustalającej warunki zabudowy został sporządzony z naruszeniem reguł określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia. Na kopii mapy w skali 1:500 kolorem czerwonym oznaczono wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. W oparciu o rzeczoną mapę nie sposób jednak ustalić granic obszaru analizowanego, na podstawie którego organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Co istotne, sporna mapa poza pieczęcią, z której wynika, że służy ona do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, nie zawiera informacji o tym, czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna. Brak wskazania granic obszaru analizowanego, zdaniem Sądu, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu I instancji, a w szczególności ocenę, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy znajdują odzwierciedlenie w jej załączniku graficznym, który z woli ustawodawcy stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wyznaczenie "obszaru analizowanego" (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 677/04, opubl. ONSAiWSA 2006/2/54). Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu – pkt 2 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07 -Lex nr 376849). W ocenie Sądu, obok załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy błędami obarczony jest także jej załącznik tekstowy w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten, mimo iż został opatrzony pieczęcią Urzędu Miasta Ł. i określony, jako załącznik do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, nie został opatrzony pieczęcią, ani też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Z kolei część tekstowa analizy, jakkolwiek opatrzona została pieczęcią architekta M. C., to jednak pod pieczęcią brak jest podpisu wspomnianej osoby. Załączniki do decyzji określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, kolejnym uchybieniem, mającym niewątpliwie miejsce w toku postępowania przed organem I instancji, jest naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie – "przed wydaniem decyzji" – jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ powinien oczekiwać na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, co wynika niespornie z załączonej do akt dokumentacji, kwestia ustalenia warunków zabudowy na wniosek E. i S. K. była już raz przedmiotem uwagi organów administracji publicznej. Kontrolowane przez Sąd decyzje zostały podjęte w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Co istotne, ich wydanie zostało poprzedzone powtórnym przeprowadzeniem analizy urbanistycznej. Materiał dowodowy w tym zakresie został więc znacząco uzupełniony, zwłaszcza o stosowną dokumentację fotograficzną, obrazującą cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, określone w analizie urbanistycznej. Z tego też powodu, w ocenie Sądu, strony postępowania winny mieć zapewnioną możliwość zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i przedstawienia własnego stanowiska w tej kwestii – przed wydaniem decyzji. Uchylenie się przez organ I instancji od zastosowania rygorów wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., stanowi więc o istotnym naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazane błędy, co wynika jednoznacznie z motywów zaskarżonej decyzji, nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego, a ustalenie wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że do kompetencji organu II instancji nie należy li tylko kontrola poprawności decyzji organu I Instancji, lecz przede wszystkim ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Konsekwencją tak określonych granic działania organu odwoławczego, powinno być więc sanowanie dostrzeżonych błędów, popełnionych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. W niniejszej sprawie uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom procedury administracyjnego nie zostały w ogóle zauważone przez Kolegium i dlatego też zasadny jest, w przekonaniu Sądu, wniosek, iż zaskarżona decyzja powieliła błędy organu I instancji i dlatego obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w skardze, nie miały istotnego znaczenia dla oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Sąd nie podzielił zarzutu A. W. o wadliwym określeniu przedmiotu inwestycji. Sąd wskazał, że o przedmiocie i zakresie inwestycji decyduje wyłącznie inwestor, a nie właściciele nieruchomości sąsiednich, czy też organ administracji. Organ administracji jest związany wyłącznie wnioskiem podmiotu zainteresowanego uzyskaniem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i nie może tego wniosku samodzielnie modyfikować. Rzeczą tego organu jest natomiast wyłącznie ocena, czy planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Dlatego też argumenty skarżącej, iż E. i S. K. winni najpierw rozebrać istniejący budynek, a w jego miejsce wybudować nowy, Sąd ocenił, jako wadliwe. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie rozważa stanu technicznego istniejącej na działce inwestora zabudowy. Tego typu ocena będzie mieć bowiem miejsce w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, muszą wynikać z aktów prawa powszechnie obowiązującego, obejmującego całość obowiązującego ustawodawstwa, w tym przepisów Prawa budowlanego (pkt. 1). Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podsumowując Sąd stwierdził, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy miały miejsce istotne uchybienia przepisom prawa materialnego, a także przepisom prawa procesowego i z tego też powodu zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Prezydent Miasta Ł. zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Nadto Prezydent Miasta winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów k.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podnosząc zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, to jest: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu dowolnej oceny, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, b) § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż część graficzna i tekstowa sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie odpowiadają obowiązującym w tym zakresie normom prawa, c) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, iż przeprowadzona w sprawie analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieprawidłowa, a wskazane wady analizy mają wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, d) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez rażąco błędną wykładnię, gdyż normy prawa nie nakładają obowiązku podpisywania załączników do decyzji przez osoby upoważnione do ich wydawania. 2) naruszenia prawa procesowego, to jest: a) art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania normy prawa materialnego, którą organ administracji naruszył i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewykazaniu, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, c) art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu, jakie inne przepisy postępowania zostały naruszone i wykazania, że ich naruszenie w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania i skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego oraz niewskazanie, iż ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy a także poprzez przedstawienie błędnej oceny prawnej, e) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy możliwe było załączenie do akt załącznika graficznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Sąd I instancji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, a nadto błędnie uznał, że doszło do naruszenia prawa. Wskazane przez Sąd uchybienia, zdaniem Kolegium, nie mogły skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zgodnych z prawem decyzji organów obu instancji. Kolegium wskazało, iż załącznik graficzny sporządzony został na mapie w skali odpowiadającej wymogom wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co należy uznać za wystarczające z punktu widzenia wymagań stawianych przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Okoliczność, czy jest to mapa zasadnicza, czy katastralna, zdaniem Kolegium nie ma znaczenia, gdyż przytoczony wyżej przepis dopuszcza oba rodzaje map. Wyniki analizy urbanistycznej sporządzone zostały zarówno w formie opisowej jak i graficznej. Cześć graficzna obrazuje przyjęty do analizy obszar, który został wyznaczony w promieniu 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Dokonana analiza wskazuje, iż projektowana przez inwestora inwestycja jest możliwa do zrealizowania na wskazanym przez inwestora terenie. Nie narusza ona bowiem ładu przestrzennego oraz spełnia pozostałe ustawowe warunki. W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych, takich jak brak załącznika graficznego, pieczęci, podpisów, dodatkowych oznaczeń Sąd mógł przeprowadzić dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zażądanie od Kolegium lub organu I instancji załącznika graficznego do analizy i porównania go z dokumentami sprawy bądź zarządzić skompletowanie akt w trybie art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Kolegium Sąd nie wykazał, że rzekomy brak załącznika graficznego obrazującego obszar analizowany miał istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podniosło, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada obowiązku opatrzenia załącznika pieczęcią, czy też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Sąd I instancji, zdaniem Kolegium wskazując na naruszenie prawa materialnego nie wykazał, że naruszenie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia uzasadniający uchylenie decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji nie wykazał istnienia takiego wpływu także w kwestii naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium ze wskazanych przez Sąd art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku nie wynika obowiązek podpisania załączników do decyzji przez osobę wydającą decyzję o warunkach zabudowy, a nadto takie "uchybienie" nie ma żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji, zdaniem Kolegium, wpływu takiego w żaden sposób nie wykazał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ma usprawiedliwione podstawy aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Z art. 145 wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby uchylić decyzję organu administracji nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Niezbędne jest jeszcze wykazanie, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to uchybienie. Tymczasem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. podlega ocenie pod kątem wpływu na treść rozstrzygnięcia tak jak każde inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Załączone do akt sprawy zdjęcia budynków znajdujących się przy ul. Z. w Ł. były nowymi dowodami w sprawie. Zauważyć jednak należy, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła A. W. zamieszkała przy ul. Z. w Ł. Także pozostałe strony postępowania zamieszkują przy ul. Z. w Ł. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że zdjęcia budynków zlokalizowanych przy tej ulicy byłyby dla tych osób dowodem na tyle istotnym, że zapoznanie się z nimi mogłoby wpłynąć na ich stanowisko w kwestii prawidłowości wykonania analizy funkcji i cech zabudowy. Wskazać również należy, że stronom doręczono decyzję wraz załącznikiem tekstowym, w którym opisano, jakie dane posłużyły organom administracji do przeprowadzenia analizy cech i funkcji zabudowy. W odwołaniu wniesionym przez A. W. nie był podnoszony zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w sprawie. Strony zawiadomiono też o przesłaniu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca i uczestnicy mogli zapoznać się też z aktami sprawy na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu tylko wówczas może być podstawą uchylenia przez sąd administracyjny kontrolowanej decyzji, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca oraz uczestnicy postępowania istnienia takiego wpływu nie wykazali. Sąd I instancji również nie wykazał istnienia takiego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy brak jest racjonalnych przesłanek pozwalających na istnienie takiego wpływu. Tym samym naruszenie na etapie postępowania administracyjnego art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło być podstawą uchylenia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Za zasadny uznać należy podniesiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję administracyjną uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Aby uchylić decyzję organu administracji nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego. Niezbędne jest jeszcze wykazanie, że naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Sąd I instancji nie wskazał przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone. Przepisy te zostały wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Wskazuje je również Kolegium w skardze kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku (str. 5 i 6) na naruszenie § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów, zdaniem Sądu I instancji, polegało na: a) braku informacji, czy analiza graficzna sporządzona została na kopii mapy zasadniczej, czy kopii mapy katastralnej, b) oznaczeniu na mapie wyłącznie granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwia ustalenie granic obszaru analizowanego, c) brak pieczęci i podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji na stanowiących załącznik do decyzji wynikach analizy oraz na załączniku graficznym. Odnośnie do wskazanych przez Sąd I instancji uchybień wymienionych w punktach a) i b) Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż naruszone zostały wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy prawa materialnego. Uchybienie Sądu I instancji polegało natomiast na braku wskazania, że naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że rzeczywiście na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji oznaczono wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. Jest to niewątpliwie uchybienie, jednakże nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jest to uchybienie uniemożliwiające ustalenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem identyczna mapa, na której obszar analizowany został oznaczony. Oznaczono na niej niebieską linią granice obszaru analizowanego. Nadto kolorem czerwonym oznaczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, kolorem żółtym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, kolorem jasnoniebieskim zabudowę gospodarczą i garażową, kolorem ciemnoniebieskim zabudowę handlową i usługową oraz kolorem zielonym skarpę. Mapa ta obrazuje teren inwestycji oraz teren w promieniu 50 m od terenu inwestycji. Na mapie tej znajduje się adnotacja, że służy ona do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. Z. Możliwe jest więc odtworzenie przez Sąd jaki obszar został poddany przez organy administracji analizie w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie oceny, czy obszar analizowany został właściwie wyznaczony. Brak na mapie adnotacji, czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna także nie może być uznany za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej. Przepis ten na mocy art. 64 ust. 1 ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro na mapie znajduje się adnotacja, że mapa służy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to uprawniony jest wniosek, że jest to albo kopia mapy zasadniczej, albo kopia mapy katastralnej. Niezależnie od tego, czy jest to kopia mapy zasadniczej, czy też kopia mapy katastralnej sporządzona przy użyciu tej mapy analiza nie będzie naruszała wymogu wynikającego z przytoczonego wyżej przepisu. Sąd I instancji może z łatwością uzyskać informację, czy w sprawie użyto kopii mapy zasadniczej, czy też kopii mapy katastralnej, wzywając organ administracji do udzielenia takiej informacji. Tylko w przypadku uzyskania informacji, że nie jest to ani kopia mapy zasadniczej, ani kopia mapy katastralnej można byłoby rozważać, czy użycie innego rodzaju mapy miało wpływ na wynik sprawy. Odnośnie do uchybienia wymienionego w pkt c) zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przepisy prawa nie wymagają, by załącznik graficzny oraz tekstowy były opatrzone podpisem i pieczęcią osoby uprawnionej do wydania decyzji. Wystarczającym jest, by załącznik tekstowy i graficzny zawierały adnotację, że są załącznikami do określonej decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju adnotacje zostały poczynione. Na załączniku graficznym znajduje się adnotacja, że jest to załącznik do decyzji o Nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku. Analogiczna adnotacja znajduje się też na załączniku tekstowym. Nie ma więc wątpliwości, że dokumenty te są załącznikami do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2009 roku, Nr [...]. W tym przypadku nie można więc w ogóle mówić o naruszeniu przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz wskazanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na stronie 7 uzasadnienia wyroku art. 107 § 1 k.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku oraz odnośnie do zarzutu art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, iż są one w istocie tożsame z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest identyczne jak w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponowne przytaczanie wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentacji jest więc niecelowe. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że Kolegium chodziło o naruszenie art. 135 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia tego przepisu jest o tyle uzasadniony, że wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia nie mogły być podstawą uchylenia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji organu II instancji. Tym samym z przyczyn tych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł, korzystając z uprawnień wynikających z art. 135 p.p.s.a., uchylić decyzji I instancji. Za zasadny uznać należy podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej nakłada na Sąd obowiązek wyjaśnienia, dlaczego stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a) oraz wyjaśnienia, dlaczego stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy miały stwierdzone uchybienia prawa materialnego jak również nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć stwierdzone naruszenia prawa procesowego. Brak wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, jaki wpływ na wynik sprawy miały stwierdzone uchybienia prawa materialnego jak również brak wyjaśnienia, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć stwierdzone naruszenia prawa procesowego uzasadnia twierdzenie, że Sąd ten nie dokonywał analizy stwierdzonych naruszeń pod kątem ich wpływu na treść rozstrzygnięcia. Gdyby zaś analizy takiej dokonał, to nie uchyliłby kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z powodu tych naruszeń, gdyż jak to zostało wyżej wskazane nie miały one wpływu na treść wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia. Za niezasadne uznać natomiast należy pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych zarzut w skardze kasacyjnej powinien wskazywać konkretną jednostkę lub jednostki redakcyjne tego przepisu. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych składa się z dwóch paragrafów. Wnoszący skargę kasacyjną winien więc wskazać, czy zarzuca naruszenie obydwu paragrafów tego przepisu, czy też jednego z nich. Tymczasem zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w uzasadnieniu tejże skargi wskazano jedynie na art. 1 wymienionej wyżej ustawy. Nie mniej jednak zauważyć należy, że na stronie 3 skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną cytuje treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Można więc uznać, że w ten sposób zarzut skargi kasacyjnej został sprecyzowany poprzez wskazanie, iż doszło do naruszenia przez Sąd I instancji § 2 wymienionego wyżej przepisu. Z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie tego przepisu przez sąd administracyjny może nastąpić tylko wówczas, gdy sąd ten dokonana oceny rozstrzygnięcia organu administracji nie pod względem zgodności z prawem, ale np. pod kątem celowości wydania takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Ocena zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji dokonana została pod względem jej zgodności z prawem. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zarzutem tak ogólnikowym, że w istocie nic z niego nie wynika. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji rzeczywiście nie może być dowolna i nieprzystająca do zebranego materiału dowodowego. Wykazanie, że kontrola została dokonana dowolnie wymaga jednak wskazania konkretnych naruszeń przez sąd prawa materialnego bądź procesowego. Jeśli więc art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w kontekście dokonania dowolnej oceny rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem to zarzut naruszenia tego przepisu powinien on być powiązany z zarzutem naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych podniesiono samoistnie bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów. Sam w sobie zaś przepis ten, jak to zostało już wyżej wskazane, nie został przez Sąd I instancji naruszony. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest o tyle niezasadny, że naruszenie tych przepisów miało miejsce, jednakże jak to zostało już wyżej wskazane, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło być podstawą uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Za bezzasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niewskazaniu, jakie inne przepisy postępowania zostały naruszone i wykazania, że ich naruszenie w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania i skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy miały miejsce liczne uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom prawa procesowego, jednakże stwierdzenie to należy odczytywać zgodnie z intencją Sądu, jako podsumowanie wcześniejszych rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Nie jest to więc wskazanie przez Sąd I instancji na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które nie zostały wymienione w uzasadnieniu wyroku. Stwierdzenie to należy rozumieć, jako wskazanie na te przepisy, które w uzasadnieniu wyroku zostały przez Sąd wymienione. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu polegające na niezałączeniu do akt sprawy załącznika graficznego, która to czynność, zdaniem Kolegium była możliwa do wykonania. Jak już zostało wcześniej wskazane w aktach sprawy znajduje się mapa z zaznaczonym na niej obszarem analizowanym. Nie było więc powodu załączania do akt czegoś, co już w aktach się znajduje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiąże Samorządowe Kolegium Odwoławcze do udzielenia informacji, czy mapa, która posłużyła do wykonania analizy graficznej jest kopią mapy zasadniczej, czy też katastralnej. Jeśli okaże się, że nie jest to kopia mapy zasadniczej lub katastralnej wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważy, czy tego rodzaju naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało wpływ na wynik sprawy. Jeśli okaże się, że analiza graficzna została wykonana na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona merytorycznej oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy mając na względzie, że te naruszenia prawa materialnego i procesowego, które wskazane zostały w zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku nie mogą być podstawą uchylenia decyzji organów administracji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od A. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.