II GSK 140/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.L. – B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 815/09 w sprawie ze skargi J.L. – B.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 815/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J.L. – B.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 15 stycznia 2008 r. w miejscowości P., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki M. o nr rej. [...], którym był wykonywany transport drogowy osób na trasie z P. do K. Należący do skarżącego pojazd prowadził kierowca – A.K., którego przesłuchano w charakterze świadka. W protokole kontroli stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 104 k.p.a., art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d., w związku z Lp. 10.3. lit. a) i b) załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 350,00 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. W wyniku odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 u.t.d. oraz Lp. 10.3. lit. a) i b) załącznika do tej ustawy, art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz.Urz.UE.L. 2006.102.1), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 561/2006, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia organu I instancji i stwierdził, że nie było podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Zachowanie należytej staranności wymagało takiej organizacji czasu pracy kierowcy, aby zostały zachowane normy czasu pracy, tym bardziej, że przedsiębiorca stwierdził w piśmie z dnia 30 października 2008 r., że zachowanie norm czasu pracy było w tym przypadku możliwe. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., powołał się na treść art. 7 rozporządzenia Nr 561/2006 i art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d. oraz niekwestionowaną przez skarżącego - potwierdzoną w protokole kontroli z dnia 15 stycznia 2008 r., wyjaśnieniach kierowcy i odczycie urządzenia pomiarowego - okoliczność przekroczenia przez kierującego pojazdem o nr rej. KR 5432Y maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., bowiem naruszenie norm maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego nie było skutkiem okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Określona w tym przepisie niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności jest uprzednia względem naruszenia. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz, a jedynie w skutek nadzwyczajnych, nieprzewidzianych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Z wyjaśnień kierowcy wynika, że brak przestrzegania norm dotyczących przerw w czasie wykonywania transportu drogowego wynikał z jego pomyłki w wyliczeniu przerw, ich czasu i ilości, co nie jest nadzwyczajną okolicznością, która zwalniałaby przewoźnika z odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka. Organizacja pracy kierowcy z zachowaniem norm czasu prowadzenia pojazdu nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności, lecz ją potwierdza. Sąd powołał się na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą oraz na wyrażone w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/08 stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, co do charakteru administracyjnych kar pieniężnych. Organ nie naruszył art. 7 i art. 10 k.p.a., wziął bowiem pod uwagę okoliczności podnoszone przez skarżącego przy badaniu przesłanek z art. 93 ust. 7 u.t.d. i odniósł się do nich w zakresie niezbędnym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a obowiązek zorganizowania przedsiębiorstwa tak, aby funkcjonowało zgodnie z przepisami ciąży na przedsiębiorcy. J.L. – B.J. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d., polegające na odmowie umorzenia postępowania w związku z przyjęciem, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, które skarżący mógł przewidzieć. Zarzucił też mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dokonaniu wadliwej kontroli i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że organ nie podjął w tej sprawie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uzasadnił w sposób dostateczny podjętej decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdził, że naruszenie norm maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego było skutkiem okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Nie mógł tej sytuacji uniknąć nawet przy dołożeniu należytej staranności. Skarżący jej dochował organizując szkolenia kierowców w zakresie obowiązujących przepisów prawa dotyczących czasu pracy kierowców, wydawał im stosowne polecenia oraz regularnie ich kontrolował. Nie może jednak sprawować osobiście pieczy nad każdym z kierowców w czasie podróży. Nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd I instancji jego odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Sąd nie wziął pod uwagę, że na gruncie aktualnej ustawy o transporcie drogowym obowiązuje wynikająca z art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. zasada ograniczonej odpowiedzialności przedsiębiorców, a zatem istnieje możliwość zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności. Powołał się w tym zakresie na cel zmian w treści art. 93 u.t.d. wprowadzonych w dniu 20 czerwca 2007 r. oraz na wyrok z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odpowiedzialność administracyjna nie jest odpowiedzialnością absolutną. W sytuacji, gdy kierowca bez wiedzy pracodawcy w trakcie wykonywania zadania przewozowego naruszy przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przewoźnik ma prawo wnioskować o umorzenie postępowania. Zastosowanie w stosunku do skarżącego art. 93 ust. 7 u.t.d. realizowałoby konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa oraz bezpieczeństwa prawnego. Naruszenie przepisów postępowania polegało natomiast na akceptacji przez Sąd I instancji uzasadnienia decyzji organu, które nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie uzasadnił w sposób jasny i precyzyjny stwierdzenia, że skarżący nie dochował należytej staranności w zakresie organizacji pracy kierowców. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Z przepisów art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 u.t.d. wynika, że karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów o czasie pracy kierowców i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Pojazdy służące do przewozów mogą być prowadzone przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d.). Podmiotem wykonującym przewóz drogowy na własny rachunek i podlegającym karze administracyjnej na podstawie art. 92 ust. 1 tej ustawy jest przedsiębiorca. Naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, przepisów o czasie pracy kierowców oraz przepisów wspólnotowych regulujących tę materię, skutkuje po stronie organu obowiązkiem nałożenia kary pieniężnej w określonej wysokości, chyba, że zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy wymienione między innymi w art. 93 ust. 7 u.t.d. Przepis ten nie obowiązywał w pierwszej redakcji ustawy o transporcie drogowym. Został dodany art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661) z dniem 20 czerwca 2007 r. Do tego czasu przedsiębiorca ponosił pełną odpowiedzialność za działania i zaniechania osób, którymi posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego. Wspomniana odpowiedzialność była daleko idąca i potencjalnie wysoce dolegliwa dla przedsiębiorcy. Ten stan rzeczy, ukierunkowany na złagodzenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, uległ zmianie i ostatecznie nabrał kształtu w obecnym brzmieniu art. 93 ust. 7 u.t.d., obowiązującym w dacie kontroli pojazdu skarżącego. Ustawodawca wprowadzając możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy założył, że wprawdzie ma on wpływ na zachowanie osoby, którą posługuje się przy wykonywaniu przewozów, przykładowo nie kontrolując jej lub tolerując przypadki naruszania przez nią przepisów, niemniej może zaistnieć sytuacja, w której naruszenia tych przepisów przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Do takich sytuacji należy zaliczyć zdarzenia nadzwyczajne, niezależne od woli przedsiębiorcy. Przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, to jest potwierdzonym w protokole kontroli z dnia 15 stycznia 2008 r., wyjaśnieniach kierowcy i odczycie urządzenia pomiarowego przekroczeniu przez kierującego maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, przedsiębiorca wykonujący przewóz kwestionuje w skardze kasacyjnej akceptację Sądu I instancji dla niezastosowania przez organy inspekcji transportu drogowego art. 93 ust. 7 u.t.d. Zgodnie z jego treścią - zdanie pierwsze - przepisów ust. 1-3 (stanowiących o nałożeniu na wykonującego przewozy drogowe kary pieniężnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Stosownie do zdania drugiego tego przepisu, w takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. wyłącza więc odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz i może po zaistnieniu określonych w nim przesłanek stanowić podstawę umorzenia postępowania w sprawie, mimo stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W obowiązującym stanie prawnym, regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowi wyjątek od ogólnych zasad odpowiedzialności przedsiębiorcy. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy będzie miało miejsce wówczas, gdy wykaże, że naruszenie przepisów przez kierowcę nastąpiło wskutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Za okolicznością niemożliwą do przewidzenia przez przedsiębiorcę z pewnością nie można uznać pomyłki w obliczeniu przerw, którą w tej sprawie przyznał kierujący pojazdem. W art. 10 ust. 2 rozporządzenia Nr 561/2006 nałożono na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy, a w art. 10 ust. 3 wprost wprowadza zasadę odpowiedzialności przedsiębiorców za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy. Skarżącemu, co twierdzi w skardze kasacyjnej jest znany obowiązek dbania o należytą organizację czasu pracy kierowców, który realizuje poprzez szkolenia organizowane dla pracowników w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców. Bezzasadne są wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego przyjmuje postać odpowiedzialności absolutnej za cudze czyny. W powoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obiektywna koncepcja odpowiedzialności cywilnej (na gruncie prawa upadłościowego), a także administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może zwolnic się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Pogląd Trybunału Konstytucyjnego pozostaje aktualny w tej sprawie. Domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy wynikające z ustawy o transporcie drogowym może być bowiem obalone. W świetle art. 93 ust. 7 u.t.d. okoliczności objęte jego hipotezą powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Skarżący powinien więc wykazać, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skarżący skorzystał z tego prawa, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 30 października 2008 r. Nie powołał w nim jednak żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność, a nawet przyznał, że zachowanie norm czasu pracy przy wykonywanym przewozie było w tym przypadku możliwe. Powyższe świadczy o bezzasadności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem kwestie istotne dla wyniku sprawy, dotyczące nienależytego wywiązania się skarżącego z nadzoru nad kierowcą, w zakresie o którym mowa w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006, zostały dostatecznie uzasadnione przez organ. Naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku sprawowania należytego nadzoru nad kierowcą z uwagi na chronioną przez ustawodawcę wartość, jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, świadczy o prawidłowym niezastosowaniu wobec przedsiębiorcy art. 93 ust. 7 u.t.d. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.