II SA/Bk 318/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 września 2009 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie przywrócenia do stanu poprzedniego tj. stanu wody na gruncie i przejezdności drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego C. T. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...].02.2009 r., na mocy której umorzono postępowanie w sprawach: 1) przywrócenia stanu poprzedniego tj. przejezdności drogi krajowej nr 8 na odcinku A. - S., w okolicach wsi G. [...], dróg lokalnych, w tym gminnych, którymi zarządza gmina N., będących dla mieszkańców G. [...] drogami dojazdowymi do drogi krajowej, dróg lokalnych, w tym gminnych, którymi zarządza Gmina N., będących dla mieszkańców G. [...] drogami dojazdowymi do ich zabudowań i gruntów; 2) wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom tj. odbudowy przepustów i udrożnienia rowów zniszczonych lub zasypanych wskutek prac budowlanych prowadzonych w imieniu i na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez wykonawcę Spółkę B.-D. W motywach decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 5.03.2008 r. skierowanym do Wójta Gminy N. Pan C. T. zwrócił się o wydanie decyzji w w/w zakresie, a także skierowania wniosku o ukaranie winnych wykroczenia, o którym mowa w art. 194 pkt 1 Prawa wodnego. Organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie dwóch pierwszych punktów, bowiem jak wskazywano w uzasadnieniu decyzji brak jest przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia. Ponadto Wójt Gminy N. wcześniej pismem z dnia 8.07.2008 r. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w A. odnośnie zbadania czy nie doszło do popełnienia deliktów zagrożonych sankcjami karnymi. Odwołanie od decyzji złożył Pan C. T., według którego podstawę prawną do rozstrzygania w tych sprawach winien stanowić art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne umożliwiający organowi administracji nałożenie w drodze decyzji obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na właściciela gruntu, który spowodował zmiany stanu wody na gruncie i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Według skarżącego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w B., reprezentująca właściciela działek położonych w pasie drogi krajowej nr 8, czyli Skarb Państwa, w wyniku prac budowlanych, w szczególności zaawansowanych prac ziemnych naruszyła stosunki wodne, co spowodowało w okresie roztopów ubiegłorocznych i w roku bieżącym zalewanie gruntów przyległych do tej drogi m.in. działki stanowiącej jego własność. Ponadto skarżący zarzucił Wójtowi Gminy N. brak obiektywizmu w sprawie i wniósł o wyłączenie tego organu oraz wyznaczenie innego do załatwienia sprawy. Skarżonej decyzji zarzucił także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak ustalenia stron w sprawie i niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu oraz niedoręczenie im decyzji, a także uniemożliwienie odwołującemu przejrzenia akt i tym samym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. W decyzji nie pouczono także o przysługujących stronie środkach jej zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, wskazało, że skarżący w swoim wniosku zwrócił się o załatwienie kilku spraw. Podniosło, że niewątpliwie w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązkiem zarządcy tych dróg jest ich utrzymywanie. Ustawa ta nie przewiduje natomiast decyzyjnego rozstrzygania w tych sprawach. Dlatego też brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W świetle art. 29 ust. 2 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, natomiast stosownie do art. 29 ust. 3 tej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Zdaniem organu jest faktem powszechnie znanym, iż w ciągu drogi krajowej nr 8 prowadzona jest budowa obwodnicy A. Z uwagi na to, że prowadzenie robót budowlanych wiąże się niewątpliwie z utrudnieniami dla osób trzecich, w celu ich zminimalizowania ustawodawca nałożył zarówno na organy administracji, jak i na inwestora określone warunki. W decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji, wytyczając obszar oddziaływania obiektu, winien określić m.in. szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Inwestor zaś jest obowiązany prowadzić roboty budowlane z zachowaniem warunków określonych zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też zgodnie z zasadami ogólnymi Prawa budowlanego: z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W ocenie organu, w sytuacji kiedy na inwestorze ciążą obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też z Prawa budowlanego, a proces inwestycyjny nie został zakończony, nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem organ nie można zgodzić się z zarzutem C. T. odnośnie braku obiektywizmu Wójta Gminy N., bowiem organ ten kilkakrotnie informował i monitował inwestora o trudnościach wynikających z prowadzonej inwestycji (pisma do GDDKiA: z 18.03.2008 r., z 15.05.2008r., z 8.07.2008 r.). Także Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad kilkakrotnie przeprowadzała kontrole prowadzonych przez wykonawcę B. D. S.A. prac drogowych (w styczniu 2008 r., 7.04.2008 r., 28.04.2008 r., 22.07.2008 r.) i, jak wynika z pisma z 28.07.2008 r., wykonane zostały prace związane z likwidacją utrudnień zarówno w przejezdności drogi krajowej nr 8, jak też częściowo dróg gminnych i lokalnych. W skardze do tut. Sądu skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu oraz wniósł o uchylenie obu kwestionowanych decyzji, zarzucając im naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto dodał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego prace na obwodnicy A. faktycznie zostały przerwane w lutym 2008 r. Z kolei wydanie pozwolenia na budowę obwodnicy nie uzasadnia pozostawienia dróg w stanie nieprzejezdnym i nie uzasadnia utrzymania stanu, w którym rowy melioracyjne i przepusty są bezpośrednią przyczyną cyklicznego zalewania pól. Wskazał także, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie zastępuje ani nie wyłącza przepisów ustawy Prawo wodne, a przeciwnie, art. 2 ust. pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdza wprost, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego. Wskazał, że obowiązki w zakresie przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych ciążyły na GDDiKA w B. bez żadnych wyłączeń i ograniczeń, co powoduje, że rozstrzygnięcia obu instancji są niezrozumiałe i nieobiektywne. Skarżący zarzucił także organowi odwoławczemu nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Ponadto brak jest oceny doniosłości prawnej sygnalizowanego w odwołaniu zaniechania przez organ I instancji w zakresie wykonania obowiązku z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wskazano także, że nie ma podstaw do twierdzenia o braku obiektywizmu Wójta Gminy N. oraz, że nie było podstaw do wyłączenia organu od załatwienia sprawy na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium trudno podzielić zarzut o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. w sytuacji gdy organy nie mogły prowadzić i nie prowadziły postępowania administracyjnego. Na wniosek skarżącego tut. Sąd dopuścił dowód z dokumentu – pisma P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 13 lipca 2009 r., do GDDKiA Oddział w B., na okoliczność uzupełnienia stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Zaskarżone decyzje wydane zostały bowiem bez wyjaśnienia faktów mających prawotwórcze znaczenie w sprawie. Tym samym doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 k.p.a. a także naruszenia art. 10 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy Z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), zwanej dalej "ustawą" wynika, iż właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak stanowi ust. 3 art. 29 ustawy w przypadku gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepisy powyższe statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że: - doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów; - zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy. Ponadto z art. 29 ust. 2 ustawy wynika obowiązek właściciela gruntu, polegający na usunięciu przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustawa nie wyjaśnia, na czym ma polegać usunięcie przeszkód lub zmian w odpływie wody, co pozwala przyjąć, iż usunięcie przeszkód może polegać na m. in. przywróceniu stanu poprzedniego danego urządzenia, czyli na przykład rowu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wsa w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 416/07), iż ustępy 2 i 3 art. 29 ustawy należy interpretować łącznie, co wobec braku odrębnego wyjaśnienia terminów użytych w ust. 2 tego przepisu upoważnia do określenia obowiązku przy wykorzystaniu terminu z ust. 3. Zatem w przypadku wystąpienia przesłanek zawartych w art. 29 ust. 2 ustawy możliwe jest zastosowanie dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy trudno cokolwiek przesądzić bowiem organy w zasadzie nie prowadziły postępowania wyjaśniającego dochodząc do konstatacji wyrażonych w osnowie decyzji na podstawie pism GDDKiA i stanowiska Policji. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że art. 29 ust 3 ustawy nie może mieć zastosowania w kwestii orzeczenia o przywróceniu przejezdności dróg publicznych wskazanych przez Skarżącego. O zasadach i warunkach utrzymaniach dróg publicznych w odpowiednim stanie technicznym stanowi ustawa o drogach publicznych, w której prawodawca nie przewiduje instrumentów prawnych, na podstawie których można byłoby domagać się poprawienia stanu technicznego określonej drogi publicznej - w trybie postępowania administracyjnego. Jednakże skarżący domagał się także wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to jest: odbudowy zniszczonych przepustów, udrożnienia rowów, którymi przed rozpoczęciem robót budowlanych odprowadzona była woda z pól, jaki i drogi krajowej. W ocenie Sądu organy winny ustalić za pomocą prawem przewidzianych środków dowodowych: o jakie rowy i przepusty chodzi i czyją stanowią one własność oraz w czyim są władaniu, w jakim zakresie zostały one uszkodzone i czy ewentualne uszkodzenia oddziałują szkodliwie na stosunki wodne na gruntach skarżącego. Jeżeli rowy będące elementem urządzenia drogi dotychczas pełniły funkcję rowów zbierających wodę nie tylko z drogi ale również z okolicznych pól to może być uzasadnione twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy. Jak już Sąd wskazywał dyspozycja art. 29 ust. 3 ustawy może mieć zastosowanie nie tylko gdy doszło do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej działaniem właściciela gruntu sąsiedniego, w rozumieniu art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy, ale również wówczas gdy ciąży na nim obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Sąd nie podziela poglądu organu, że wydanie pozwolenia na budowę obwodnicy A. wyklucza stosowanie art. 29 ustawy. Fakt wydania pozwolenia na budowę, które winno zabezpieczać interes osób trzecich w trakcie procesu budowlanego, nie wyklucza stosowania art. 29 ust. 3 ustawy, w przypadku ustalenia, że działanie inwestora powodują zmianę stanu wody na gruncie. Słusznie podnosi skarżący, że zgodnie art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem, w ocenie Sądu, prawodawca nie wyklucza możliwości dochodzenia ochrony interesów w trybie art. 29 ust. 3 ustawy, w sytuacji gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, gdy ochrona ta nie jest realizowana zgodnie z prawem, wskutek wadliwości pozwolenia na budowę w tym zakresie, lub braku egzekucji obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Nie ma podstaw by twierdzić, że regulacje obu ustaw wzajemnie się wykluczają, a zatem wydanie pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, gdyż zagadnienie ochrony interesów podmiotów, na które oddziałuje inwestycja ustalona pozwoleniem na budowę, winno być unormowane w tej decyzji. Na marginesie należy wskazać, że ochrona interesów osób trzecich w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji, jaka miałaby wynikać z pozwolenia na budowę i postanowień ustawy Prawo budowlane, jest całkowicie nieskuteczna, czego dowodzą pisma skarżącego składane od przeszło roku, a także pismo Dyrektora Oddziału GDDKiA do Wójta Gminy N., z 28.07.2008 r., w którym przyznaje on potrzebę uporządkowania terenu i umożliwienia wjazdu na pola, jednakże z uwagi na polecenie wstrzymania robót nie może podjąć żadnych prac naprawczych (karta 29 akt administracyjnych). Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nie zwalnia organów z obowiązku uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trafny jest także zarzut braku pouczenia w decyzji organu I instancji o środku odwoławczym w toku instancji administracyjnej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy ustalą czy w sprawie zachodzą przesłanki, określone w art. 29 ust. 2 lub 3 ustawy, tj: które rowy i przepusty zostały zniszczone lub uszkodzone i czy powoduje to szkodliwą zmianę stanu wody na gruntach skarżącego. Kto jest właścicielem gruntu, w rozumieniu art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy, na którym są posadowione urządzenia. Dokonane ustalenia będą stanowiły podstawę do wydania przez organ decyzji, czy to zobowiązującej właściciela gruntu do przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie, ewentualnie do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub też odmawiającej nałożenia na właścicieli powyższych obowiązków. W przypadku stwierdzenia przez organ, iż na gruncie nie dokonano zmiany stanu wody, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie i tym samym nie doszło do naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne - organ powinien odmówić zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego też rozstrzygnięcie organów błędne było i tego powodu, iż przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania – art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie przez organy, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej, uzasadnia wydanie decyzji odmownej a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (vide wyrok wsa w Warszawie z 4.05.2007 r., IV Sa/Wa 2000/06). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd zasądził także od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty złożyła się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 200 złotych.