II OSK 1378/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Po 644/09 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009r. uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta Chodzieży z dnia [...] maja 2009r. o wymeldowaniu A. A. z pobytu stałego w lokalu Nr 2 w budynku nr [...] przy ul. [...] w Chodzieży i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało m.in. na przepisie art. 138 § 2 kpa, wobec czego kontroli Sądu podlegały przesłanki uchylenia decyzji określone w tym przepisie, zmierzające do ustalenia, czy postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w całości lub znacznej części. Nie dokonywano oceny sprawy administracyjnej w aspekcie merytorycznym, ponieważ sprawa co do istoty nie została dotychczas ostatecznie rozstrzygnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) przesłanki wymeldowania: dobrowolność opuszczenia lokalu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania. Dobrowolne opuszczenie to, zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwem sądów administracyjnych, opuszczenie mieszkania z własnej woli, a także sytuacja, w której osoba dotychczas zameldowana została z niego usunięta i do niego nie dopuszczona (jak również, gdy opuszczenie to zostało wymuszone postępowaniem drugiej osoby) i nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do tego lokalu. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego na okoliczność podejmowania przez skarżącego środków prawnych w celu przywrócenia utraconego posiadania lokalu oraz zamiarów skarżącego co do jego opuszczenia (w kontekście zamieszkiwania w nim R. R.). Konieczność przeprowadzenia tego rodzaju dowodu wynikała ze wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt III SA/Po 797/06, którym uchylona została wydana uprzednio decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 czerwca 2006r. Wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku wiążą organy rozpoznające sprawę na dalszym etapie postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji zobowiązany był wykonać wskazania, jednak, orzekając o wymeldowaniu A. A. decyzją z dnia [...] maja 2009r., organ ten skoncentrował się na wyjaśnieniu okoliczności jego faktycznego miejsca zamieszkania (w tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący), a nie odniósł się do kwestii, które były podstawą uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd, który polecił organowi w wyroku z dnia 22 listopada 2007r. uzupełnienie postępowania dowodowego na okoliczność, czy A. A. opuścił lokal przy ul. [...] [...]/2 dobrowolnie, jakie były przyczyny umorzenia postępowania z powództwa skarżącego o eksmisję, prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Chodzieży, a także jednoznacznego wyjaśnienia zamiaru A. A. co do jego chęci powrotu do lokalu przy ul. [...] w kontekście zamieszkania tam R. R., syna byłej żony skarżącego – A. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę organom na konieczność zastosowania się do zasady wnikliwego i sprawnego działania (art. 12 § 1 kpa) z uwagi na długotrwałe postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania - od 5 lutego 2005r. Sąd wskazał, że nie należy ponawiać postępowania dowodowego w zakresie obiektywnego faktu niezamieszkiwania A. A. w lokalu przy ul. [...], gdyż fakt ten w świetle zebranego materiału dowodowego jest bezsporny, natomiast wyjaśnienia wymaga kwestia przyczyn umorzenia postępowania z powództwa skarżącego o eksmisję z lokalu – w kontekście tego, czy podejmował on środki w celu przywrócenia utraconego posiadania, jak i zamiarów A. A. co do chęci powrotu do lokalu. Sąd wskazał, że wbrew sugestiom Wojewody Wielkopolskiego nie ma konieczności przeprowadzenia kolejnej wizji lokalowej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż Wojewoda w zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie przesądził wcale, czy skarżący "wyprowadził się" z lokalu, czy też został z niego "wyrzucony". Kwestię te polecił dopiero zbadać organowi I instancji w kontekście zamiarów skarżącego co do powrotu do lokalu. Jako bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 16 § 1 kpa, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 kpa. Sąd uznał, że brak uczestnictwa skarżącego podczas składania oświadczenia przez A. A. (z wniosku której zostało wszczęte postępowanie o wymeldowanie skarżącego), a także fakt niepowiadomienia go o zebraniu materiału dowodowego nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, w jej następstwie podstępowanie dowodowe będzie dalej uzupełniane, a organy będą obowiązane umożliwić stronom zapoznanie się z materiałem sprawy i wypowiedzeniem się, co do jego treści przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł A. A., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz przyznanie kosztów. W skardze kasacyjnej zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania przed sądem administracyjnym: - art. 3 § 1 i art. 134 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd, że nie ma konieczności przeprowadzenia wizji lokalnej. Takie stanowisko Sądu prowadzić będzie do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w sposób istotny pogorszy pozycję procesową skarżącego. Decyzja Burmistrza Chodzieży związana jest właśnie z jednostronnym przyjęciem, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym razem z matką A. A. zamieszkuje jej syn R. R.. Wyrażone przez Sąd stanowisko w tej sprawie jest odmienne od tego, jakie przyjął w tej kwestii Wojewoda Wielkopolski, - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, że zarzuty naruszenia art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 kpa nie dawały podstawy do uwzględnienia skargi. W przeciwieństwie do tego, co przyjął Sąd właśnie naruszenie przepisów prawa przez organu władzy publicznej miało wpływ na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek dotyczących nieważności postępowania nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się więc wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną, jak wynika z treści art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego – przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zgłoszono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania., tj. art. 3 § 1 i art. 134 § 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie można uznać za zasadne. Sąd I instancji słusznie podniósł, że zaskarżona została decyzja kasacyjna, w wyniku której organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, co nie oznacza, że musi on jako dowód w sprawie przeprowadzić wizję lokalową. Jak słusznie podniósł Sąd fakt niezamieszkiwania skarżącego w przedmiotowym lokalu jest bezsporny, stan taki trwa już od 1994r. Jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy okaże się, że w tym czasie skarżący nie podjął czynności prawnych zmierzających do przywrócenia mu stanu posiadania tego lokalu, to fakt zamieszkiwania w nim syna byłej żony - co zdaniem skarżącego ma wykazać wizja lokalowa - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wymeldowania skarżącego z przedmiotowego lokalu. Należy bowiem mieć na uwadze treść przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Przyczyna opuszczenia lokalu przez skarżącego niekoniecznie musi mieć znaczenie dla oceny, czy osoba wymeldowywana dokonała trwałego wyboru zamieszkania w innym lokalu. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 352/07) zgodnie z którym, nawet ustalenie w dacie orzekania o wymeldowaniu, że sama przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, to jednak następne trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła. Należy mieć oczywiście na uwadze, że o ocenie charakteru pobytu, czy też opuszczenia lokalu decyduje nie tyle werbalna treść oświadczenia woli, lecz okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Samo jedynie wyrażenie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, bez jednoczesnego zobiektywizowania tej woli i przejawienia jej przez wykorzystanie instytucji prawnych umożliwiających dopuszczenie do współposiadania lokalu, nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Nieskorzystanie z prawnych środków umożliwiających powrót do lokalu powoduje, że brak jest podstaw prawych do utrzymywania fikcji meldunkowej. Wymóg dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie może być przyjmowany bezkrytycznie i automatycznie, ale powinien być oceniany według kryteriów obiektywnych. W sytuacji, gdy osoba faktycznie mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe w innym lokalu, odmowa wymeldowania stałaby się utrzymaniem fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. Przy ustalaniu przesłanek wymienionych w tym przepisie należy mieć na uwadze, że tak zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy; nie ma nic wspólnego z prawem rzeczowym bądź obligacyjnym, jakie danej osobie przysługuje do lokalu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy brak podstaw do uznania, że Sąd I instancji stwierdzając, odmiennie od wytycznych organu odwoławczego, brak potrzeby przeprowadzenia wizji lokalowej działał na niekorzyść skarżącego, czym naruszył przepisy art. 3 § 1 i art. 134 § 2 p.p.s.a. Nie można podzielić także drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, polegającego na naruszeniu przepisu art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, że zarzuty naruszenia art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 kpa nie dawały podstawy do uwzględnienia skargi". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. określone zostały niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych, wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 349-351). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie przez organ przepisu art. 79 § 1 i 2 kpa (skarżący nie był powiadomiony o terminie składania oświadczenia przez A. A.) oraz art. 81 kpa (skarżącemu nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie) nie ma wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym uchylono decyzję organu I instancji orzekającą o wymeldowaniu A. A.. W jego następstwie bowiem postępowanie dowodowe będzie uzupełnione, a organy zobowiązane są do umożliwienia stronom zapoznania się z materiałem sprawy z możliwością wypowiedzenia co do jego treści. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko. W związku z powyższym uznać należy za nieuprawniony zarzut dokonania przez Sąd I instancji naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Uznanie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu, określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.