II SA/Sz 535/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi B. i R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 79 ust. 7, art. 80 ust. 1 i art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze. zm.) oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło uchybienie przez B. i R.B terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że Starosta [...] pismem z dnia [...]r. wypowiedział B. i R.B. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa, oznaczonych działką nr [...] o pow. [...] ha i działką nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...] miasta [...] i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej w łącznej wysokości [...] zł, począwszy od [...] r. Kolegium wskazało, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało doręczone stronom w dniu [...] r., czego dowodem jest zawrotne potwierdzenie odbioru przesyłki znajdujące się w aktach sprawy. Zgodnie z pouczeniem zawartym w wypowiedzeniu, termin do złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, wynosił 30 dni od dnia doręczenia wypowiedzenia, stosownie do art. 78 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zwrócił uwagę, że do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. o terminach załatwiania spraw (art. 79 ust. 7 tej ustawy). W myśl art. 57 § 1 k.p.a., początkiem terminu liczonego w dniach jest dzień następny po otrzymaniu wypowiedzenia, a upływ ostatniego dnia z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W rozpoznawanej sprawie trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku po otrzymaniu wypowiedzenia z dnia [...] r., rozpoczął bieg od dnia[...] r., tj. od dnia następnego od doręczenia wypowiedzenia użytkownikowi wieczystemu, a upłynął z dniem [...] r. (w piątek). W dniu [...] r. pełnomocnik B. i R.B. nadał w urzędzie pocztowym wniosek zaadresowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Pełnomocnik nie składał wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W takiej sytuacji Kolegium uznało, że wniosek z dnia [...] r. został złożony po upływie terminu i pozostawiło go bez rozpoznania. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik B. i R.B. wniósł o jego uchylenie, zarzucając wydanie postanowienia z naruszeniem art. 7 i art. 57 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, został wniesiony z uchybieniem terminu. Uzasadniając skargę podniesiono, że w przekonaniu skarżących, zawiadomienie o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało im doręczone w dniu [...] r. (w czwartek), stąd termin do złożenia środka odwoławczego od tego zawiadomienia upływał [...] r. i w tym też dniu wniosek został nadany w urzędzie pocztowym. Pełnomocnik skarżących wskazał, że aktualizacja opłaty rocznej była całkowicie nieuzasadniona, bowiem od dnia ostatniej aktualizacji nie zaszły żadne obiektywne zmiany uzasadniające aż ośmiokrotne zwiększenie opłaty rocznej. Tylko wzrost wartości nieruchomości uzasadnia aktualizację opłaty rocznej, co w sprawie nie miało miejsca. Wobec treści art. 78 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na organie I instancji, który nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska. Wobec tego skarżący pismem z dnia [...] r. wnieśli o ustalenie, że dokonana przez organ I instancji aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Zdaniem skarżących, o tym, iż wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało im doręczone w dniu [...] r. i w konsekwencji o tym, że wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. został złożony w terminie, świadczy pismo pełnomocnika skarżących z dnia [...] r. znajdujące się w aktach sprawy, zawierające wniosek o wydanie kserokopii operatu szacunkowego. W piśmie tym pełnomocnik skarżących wskazał, że termin do złożenia wniosku do Kolegium upływa w dniu [...] r. Skoro organ I instancji powziął informację o błędnym przeświadczeniu strony co do terminu doręczenia jej pisma i w konsekwencji co do terminu wniesienia środka odwoławczego na blisko trzy tygodnie przed upływem tego terminu, to stojąc na straży praworządności miał obowiązek określić z urzędu, na podstawie jakich dowodów strona skarżąca tak określiła termin. Organ mógł, chociażby w piśmie przewodnim do którego został załączony operat szacunkowy, wyjaśnić stronie, że w oparciu o posiadane w aktach dowody termin do złożenia wniosku upływa nie [...] r. lecz [...] r. W ocenie skarżących, organ administracji winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie nie tylko interes społeczny ale i słuszny interes obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, wedle których organ administracji winien w piśmie przewodnim do którego dołączył kserokopię operatu szacunkowego, poinformować stronę kiedy mija termin na złożenie wniosku Kolegium podało, że Starosta nie miał obowiązku informować pełnomocnika skarżących o upływie terminu. To obowiązkiem pełnomocnika skarżących było ustalenie właściwej daty doręczenia wypowiedzenia, a nie opieranie się na przekonaniu stron w tej kwestii. Okoliczność ta świadczyć może o braku staranności pełnomocnika skarżących, który nie pytał o datę faktycznego odbioru pisma przez skarżących. Również we wniosku z dnia [...] r. do Kolegium (błędne imię wnioskodawcy, brak opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) jak i w skardze do sądu administracyjnego, Kolegium dostrzegło brak staranności pełnomocnika w reprezentowaniu interesów skarżących (zawarty w skardze wniosek o uchylenie decyzji SKO). Podstawowym obowiązkiem osoby, która zawodowo zajmuje się wykonywaniem obowiązków prawniczych lub im podobnych jest ustalenie kiedy, w jakiej dacie stronie zostało doręczone pismo, decyzja lub inne orzeczenie. Ustalenie daty doręczenia jest niezbędne dla zachowania terminu do wniesienia środków odwoławczych. Żadna okoliczność nie może usprawiedliwić zaniedbania tego obowiązku albo wpisania daty doręczenia według własnego uznania. W opinii Kolegium, pełnomocnik przyjmując bezkrytycznie datę doręczenia pisma wskazaną przez stronę, bez sprawdzenia daty doręczenia, zachował się wyjątkowo niestarannie. Ryzyko ujemnych skutków niestarannego działania pełnomocnika ponosi strona korzystająca z jego usług, niezależnie od tego czy ponosi jakąś winę czy też nie. Zatem zarzut, iż to organy administracji nie dopełniły ciążących na nich obowiązków, co spowodowało niedochowanie terminu, jest całkowicie nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że kwestionowane postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (w trybie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – określanej dalej jako ustawa). Sprawy dotyczące instytucji użytkowania wieczystego w szerokim tego słowa znaczeniu, nie są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 k.p.a. Niemniej jednak, z woli ustawodawcy, przy rozpatrywaniu sporów związanych z aktualizacją opłat rocznych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają być stosowane odpowiednio i w określonym zakresie. Zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, użytkownik wieczysty może złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia. Jednocześnie prawodawca wskazał w art. 79 ust. 7 w/w ustawy, że do postępowania przed kolegium należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jak również przepisy o opłatach i kosztach. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych sytuacjach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. W ocenie składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego związane z doręczeniami jak i sposobem obliczania terminu do złożenia wniosku o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy. Dokonane przez Starostę doręczenie, za pośrednictwem poczty, pisma z dnia [...] r. stanowiącego wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, którego odbiór potwierdził własnoręcznym podpisem R.B. w dniu [...] r., było prawidłowe i tym samym skuteczne. Z tym też dniem należało wiązać skutki związane z upływem terminu do złożenia wniosku w trybie art. 78 ust. 2 ustawy. Brak jest uzasadnionych podstaw do podważenia działań Starosty [...] w tym zakresie. Prawidłowo też uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że termin do złożenia wniosku o którym mowa w art. 78 ust. 2, upłynął z dniem [...] r. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Starostę [...] art. 7 k.p.a., mającego polegać na zaniechaniu powiadomienia pełnomocnika stron o jego błędnym przeświadczeniu co do terminu doręczenia wypowiedzenia, które winien wywieść z treści pisma pełnomocnika z dnia [...] r. Starosta [...] wypełnił ciążący na nim obowiązek pouczenia strony o przysługującym prawie i terminie do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Pouczenie takie zawarł w pkt 6 wypowiedzenia z dnia [...] r. Przywoływane w skardze pismo pełnomocnika skarżących z dnia [...] r., w którym podana została przez niego błędna data złożenia "odwołania" stanowiło wniosek o przysłanie kserokopii operatu, który to wniosek został przez Starostę uwzględniony i jak wynika z notatki służbowej pracownika Starostwa, kserokopia operatu szacunkowego została doręczona pełnomocnikowi stron faksem. Chybiony jest postawiony w skardze Staroście [...] zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Umowa użytkowania wieczystego, w tym opłata roczna, jest instytucją prawa cywilnego i ma charakter umowy cywilnoprawnej. Jak wskazano wyżej, w procesie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio i to tylko w zakresie określonym przez art. 79 ust. 7 ustawy. Przepis ten nie nakłada na organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną obowiązku stosowania zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że w czynnościach związanych z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego organ, od samego początku występuje w roli jednej ze stron umowy cywilnoprawnej. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I FSK 273/06, Lex nr 296865) działania organów państwa związane z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, z czym wiąże się uiszczanie przez użytkowników wieczystych opłat, ustalanych na podstawie zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają charakteru działań podejmowanych przez te organy jako podmioty prawa publicznego. Reasumując, nie można uwzględnić zaprezentowanego w skardze stanowiska, iż termin do złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego został w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo uznany za przekroczony. Powoływanie się na błędne przekonanie strony o dacie otrzymania wypowiedzenia, mogłoby ewentualnie stanowić argumentację wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, nie zaś podstawę do podważenia faktów ustalonych w oparciu o zebrane w sprawie, niepodważalne dowody. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielając zarzutów skargi jak i nie dostrzegając z urzędu uchybień w działaniach organu, które uzasadniałyby jej uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.