II SA/Kr 1011/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 21 kwietnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...].06.2004 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 4 pkt. 9 b1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn zm.), po ponownym rozpoznaniu wniosku J. W. orzekł o odmowie zwrotu części działki: nr 1 obr. [...] jedn. ewidencyjna [...] m. K. (w granicach wywłaszczonej działki nr 2 o pow: 1,2658 ha obr [...] jednostka ewidencyjna [...]) na rzecz poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości J. W. W uzasadnieniu podniósł co następuje. 1/ Wnioskiem z dnia 11.07.2001 r. J. W. wystąpił o zwrot działki ewidencyjnej nr 1 o pow. 1,2658 ha obr [...] jednostka ewidencyjna [...]. Działka ta w/g aktualnej ewidencji gruntów odpowiada częściom działek nr 3 i nr 1 obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] m. K. 2/ Decyzją z dnia [...].10.2001 r., (znak. [...]) Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu części działek nr 1 i nr 4, obr. [...] jednostka ewidencyjną [...] m. K. (odpowiadających wywłaszczonej działce nr 2 pow. 1,2658 ha obr. [...] jedn. ewid. [...]) na rzecz poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości J. W. Na skutek odwołania J. W. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...].11.2001 r. (znak: [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji ze względu na brak pełnej dokumentacji dowodowej w sprawie. W szczególności Wojewoda uznał, iż konieczne jest odszukanie planu realizacyjnego budowy szpitala, pozwalającego w sposób precyzyjny ustalić cel wywłaszczenia. Odnośnie odmowy zwrotu części działki nr 1 obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] m. K. Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko organu l instancji. 3/ Biorąc pod uwagę stan prawny działki nr 1 oraz stan zagospodarowania działki nr 4, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].06.2002 r. (znak [...]) odmówił zwrotu części działek nr 1 i nr 4, obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] m. K. odpowiadających wywłaszczonej działce nr 2 obr. [...] jednostka ewidencyjna [...]. Na skutek odwołania J. W. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2002 r. (znak [...]) ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy uznał, iż w ramach ponownego rozpoznania należy ustalić, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, równocześnie ponownie potwierdził zasadność odmowy zwrotu części działki nr 1 stanowiącej własność [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...]. 4/ Decyzją z dnia [...].02.2003 r. (znak [...]) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działek nr 1 o pow. 6,8222 ha i nr 4 o pow. 1,6435 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], odpowiadających wywłaszczonej działce nr 2, obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] na rzecz J. W.. Na skutek odwołania J. W. -Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2003 r. (Nr [...]) ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. 5/ Decyzją z dnia [...].07.2003 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta K. ponownie orzekł o odmowie zwrotu części działek nr 4 i nr 1. Odmowa zwrotu przedmiotowych działek w decyzji z dnia [...].07.2003 r., jak i we wcześniej wydanych w tym przedmiocie decyzjach uzasadniona była faktem, że w terminie 7 lat na nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zaś istniejące odstępstwa od planu realizacyjnego należy uznać za dopuszczalne bowiem odpowiadają one celowi wywłaszczenia. Natomiast w stosunku do działki nr 4 odmówiono zwrotu ze względu na stan prawny nieruchomości będącej własnością [...] Fundacji Promocji Zdrowia Imienia [...] w K. Na skutek odwołania J. W. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2003 r. (Nr [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy uznał, iż w ramach ponownego rozpoznania należy ustalić, czy nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości określona w art. 137 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do działki nr 4. Ponadto z uwagi na prowadzone postępowanie sądowe odnośnie stwierdzenia nieważności umowy notarialnej dotyczącej przekazania działek przez Skarb Państwa na własność [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] wg organu II instancji należało rozważyć zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Natomiast odnośnie działki 4 o pow. 1,6435 ha obr. [...] objętej KW [...] organ II instancji ustalił, że stanowi ona własność Gminy K. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 15.09.2000 r. znak: [...]. Wpisu prawa własności dokonano w dniu 12.01.2001 r. Stan prawny powyższej działki uzasadniał zatem konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta K. od dalszego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 12.12.2003 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu w/w działki. 6/ Realizując wytyczne zawarte w decyzji Wojewody [...], Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 06.02.2004 r. zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot części działki nr 1 do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Okręgowym w K. Wydział l Cywilny postępowania z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa i [...] Fundacji Promocji Zdrowia Imienia [...] w K. o stwierdzenie nieważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...].09.1998 r. Nr Rep. [...] w części dotyczącej działki nr 5 obr. [...] jedn. ewid. [...]. Od powyższego postanowienia wniósł odwołanie J. W. i Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 19.04.2004 r. uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że zawieszenie postępowania powinno mieć miejsce dopiero w przypadku uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, bowiem jedynie w takim przypadku rozstrzygnięcie postępowania sądowego będzie miało charakter zagadnienia wstępnego. 7/ Ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, że działka nr 2 o pow. 1,2658 ha objęta księgą wieczystą KW [...] stanowiła własność J. W. i została zbyta umową sprzedaży z dnia 11.07.1977 r. w formie aktu notarialnego na rzecz Skarbu Państwa - zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Urząd Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r. nr [...] pod budowę Szpitala [...]. Umowa ta została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 8/ Na podstawie mapy stanu prawnego sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. W. ustalono, iż działka nr 2 stanowi obecnie część działki nr 1. Na podstawie Ogólnego Planu Zagospodarowania Terenu stanowiącego załącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wydanej przez Urząd Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r., oraz sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy stanu prawnego stwierdzono, że na części wnioskowanej do zwrotu działki nr 1, w granicach przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr 2, patrząc kolejno od strony zachodniej, miały być zrealizowane następujące obiekty: część miejsc parkingowych z wydzielonymi stanowiskami postojowymi, wjazd na parking, sieć wodociągową nasyp przy budynku, fragment kompleksu szpitalnego, nasyp przy budynku, wjazd na teren kompleksu szpitalnego, część budynku portierni, nasyp pomiędzy budynkiem portierni i budynkiem zakładu anatomo-patologicznego, część budynku zakładu anatomo-patologicznego, pas trawnika. 9/ Jak ustalono w wyniku analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej przedmiotowego terenu w skali 1:500 i opisu nieruchomości dokonanego w trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami terenu przeprowadzonych w dniu 25.09.2002 r. i w dniu 13.05.2004 r. na zawnioskowanej do zwrotu części działki nr 1 znajdują się - patrząc kolejno od strony zachodniej - następujące obiekty: teren zielony (aktualnie nie użytkowany) na którym znajduje się kanalizacja, betonowy szkielet nie ukończonego budynku, szpitala teren porośnięty trawą i krzewami znajdujący się pomiędzy drogą z płyt betonowych a nie ukończonym budynkiem szpitalnym, fragment zieleńca znajdującego się pomierzy nie ukończonym budynkiem szpitalnym a budynkiem użytkowanym jako przychodnia, chodnik i parking z kostki brukowej przeznaczony dla pacjentów przychodni (wraz ze znajdującą się na tym terenie kanalizacją), oraz ogrodzony teren na którym znajdują się fundamenty nie ukończonego budynku zakładu anatomo- patologicznego. 10/ W wyniku porównania załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny w skali 1:500 z treścią mapy sytuacyjno-wysokościowej i opisem nieruchomości dokonanym w trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami terenu przeprowadzonych w dniach 25.09.2002 r. i 13.05.2004 r. ustalono, że sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wskazuje na odstępstwa od założeń planu realizacyjnego. Budynek kompleksu szpitala wybudowano według odmiennych założeń architektonicznych niż określone w załączniku graficznym, nie wybudowano budynku portierni, nie dokończono budowy zakładu anatomo-patologicznego, zaś parking znajduje się w innej lokalizacji niż w projekcie. 11/ Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było rozstrzygnięcie zagadnienia w jakim zakresie jest możliwe rozszerzenie lub modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 27.01.1988 r. III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej zostaje ten sam, co Sąd Najwyższy ilustruje przytoczonymi w uchwale przykładami. Tak więc cel wywłaszczenia zostaje zachowany jeśli na nieruchomości wywłaszczonej pod budowę ośrodka zdrowia został wybudowany obiekt szpitalny, zmiana jakościowa celu zaś nastąpiła jeśli nieruchomość wywłaszczona pod budowę drogi została przeznaczona pod zabudowę budynkami jednorodzinnymi. W zgodzie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 15.05 2001 r. l SA 2601/99) i poglądy doktryny (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wyd. Lexis Nexis, Warszawa, 2004, s. 214). Aktualny sposób zagospodarowania działki nr 1 obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] powoduje, że należy uznać, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomość została bowiem wykorzystana pod budowę szpitala - przychodni, oraz koniecznej do jego funkcjonowania infrastruktury takiej jak sieć kanalizacyjna, droga dojazdowa oraz parking dla pacjentów, a odstępstwa od planu realizacyjnego inwestycji należy uznać za dopuszczalne, mieszczą się bowiem w granicach celu wywłaszczenia. 12/ W celu odszukania dokumentów na podstawie których można byłoby ustalić termin rozpoczęcia realizacji inwestycji przeprowadzono w dniu 15.04.2002 r. analizę akt archiwalnych inwestora budowy tj. [...] Dyrekcji Inwestycji. Nie odnaleziono jednak dokumentów potwierdzających datę rozpoczęcia budowy obiektów szpitala, po nabyciu terenu w 1976 r. Ponadto pomimo wystąpienia pismami z dnia 8.05.2003 r. do miejskich instytucji dysponujących urządzeniami infrastruktury miejskiej o ustalenie terminu wykonanych na terenie szpitala prac związanych z uzbrojeniem terenu, nie uzyskano stosownych informacji i dokumentów. Z uwagi na powyższe ustalenie precyzyjnie terminu rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest obecnie możliwe. Pomimo nie odnalezienia (z uwagi na upływ czasu) stosownych dokumentów potwierdzających rozpoczęcie budowy w latach 70-tych, zachowane dokumenty z lat 80-tych świadczą o kontynuacji celu dla jakiego nabyto w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika z rachunków wystawionych przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w latach 1981-1982 wykonano na obiekcie "Szpital w [...]" niezbędne prace geodezyjne. Natomiast zgodnie z zaświadczeniem inwestora [...] Dyrekcji Inwestycji Oddział III dotyczącego realizacji zadania inwestorskiego na dzień 31.12.1984 r. inwestycję rozpoczęto w listopadzie 1982 r. W latach 1983 -1984 zbudowane zostało zaplecze generalnego wykonawcy, wykonano tymczasową sieć wody i przeprowadzono niezbędne do budowy roboty elektryczne, a także prowizoryczne ogrodzenie placu budowy. Natomiast w latach 1985-1991 prowadzona była budowa budynków szpitala. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.06.2001 r. l S.A 134/00 "W przypadku inwestycji wieloletnich i wielozadaniowych, realizacja poszczególnego zadania musi być oceniana, w powiązaniu z realizacją całej inwestycji. Sam brak zagospodarowania poszczególnego terenu nie przesadza bowiem o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Budowa Szpitala [...] była inwestycją spełniającą powyższe kryteria. Jej zakresem było objęte kilka dużych budynków szpitalnych. Ukończenie realizacji inwestycji było planowane na początek lat dziewięćdziesiątych. W związku z powyższym jako termin rozpoczęcia prac na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości należy przyjąć termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia na terenie całego obiektu. Działka nr 2 obr. [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...].07.1977 r. Rep. A Nr [...]. Zatem należy uznać, że prace na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości rozpoczęły się przed upływem terminu siedmiu lat od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. 13/ co do kwestii utraty mocy obowiązującej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji zgodnie z art. 137 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że podstawę realizacji inwestycji na działce nr 1 stanowiła przywołana w umowie sprzedaży decyzja zatwierdzającą plan realizacyjny budowy Szpitala [...] wydana przez Urząd Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. W toku postępowania nie zdołano odszukać decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów szpitala, po uzyskaniu przez inwestora terenu w 1977 r. a jedynie decyzję Zarządu Rozbudowy Miasta K. wydaną w dniu 30.09.1976 r. znak [...] dotyczącą aktualizacji decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 22 maja 1975 r. nr [...]. Odszukano natomiast dokumenty dotyczące realizacji inwestycji na tym terenie wydane w latach 80-tych a to: decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 12.01.1982 r. znak [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 14.06.1982 r. znak [...] i z dnia 10.12.1982 r. znak: [...]. Akta archiwalne dotyczące przedmiotowej sprawy są niekompletne i z treści zawartych w nich dokumentów nie da się jednoznacznie ustalić czy decyzje wydane w latach 80 - tych stanowią kontynuację decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 22.05.1975 r. Należy jednocześnie podkreślić iż decyzje te dotyczą realizacji tożsamej z celem wywłaszczenia inwestycji pod nazwą: "Szpital w [...]" znajdującej się w Ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą nr 117A/II/07 Państwowej Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 31.03. 1967 r. jak i w planie zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzonym uchwałą nr VII-34/77 Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 23.06.1977 r. Potwierdzeniem kontynuacji budowy są również dalsze postępowania dotyczące nabywania kolejnych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że zachodzą przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 pkt l i 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do części działki nr 1 odpowiadającej wywłaszczonej działce 2 obr. [...] jedn. ewid. [...]. 14/ Niezależnie od ustalonych powyżej przesłanek uzasadniających odmowę zwrotu powyższej działki ze względu na sposób zagospodarowania zgodny z celem nabycia, nie można również orzec o zwrocie nieruchomości ze względu na stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z zapisem w KW [...] działka nr 1 o pow. 6,8222 ha stanowi własność [...] Fundacji Promocji Zdrowia imienia [...] w K. - na podstawie umowy z dnia [...].09.1998 r. Rep. [...] Wpisu prawa własności dokonano w dniu 8.03.1999 r. W przypadku, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie można odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Jeżeli więc Skarb Państwa zbył wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej, nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona. Umowa przeniesienia prawa własności na rzecz osoby trzeciej (tzn. innej niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) wywołała nieodwracalne skutki prawne, które powodują, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanek uzasadniających zwrot, nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Należy zatem stwierdzić, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stanowisko to znajduje oparcie zarówno w piśmiennictwie (por. T.Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", PWN 1998, s. 200) jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego wypracowanym jeszcze na gruncie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale aktualnym nadal dla sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością także z tego tytułu, że nie służy im prawo własności (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 12.05.1994 r. III ARN 22/94, OSNAP 1994/7/108 wraz z powołaną tam uchwałą z dnia 23.09.1993 r. III AZP 13/93). Na skutek odwołania J. W. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...].04.2009 r., (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji podnosząc w uzasadnieniu co następuje. a/ Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez strony w odwołaniu. b/ Organ odwoławczy nie tylko ocenia podstawy - prawną i faktyczną - decyzji zaskarżonej odwołaniem, ale i orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnej decyzji (odwoławczej). Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, nastąpiła ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Opisana wyżej nowelizacja ustawy dokonała zmian w zakresie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zmian definicji legalnej zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zawartej w art. 137 ust. 1 powyższej ustawy. Z regulacji art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym powołaną wyżej ustawą, wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W art. 137 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość uznaje się obecnie za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Uznanie nieruchomości za zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - w świetle art. 137 ust, 1 ustawy - ocenia się uwzględniając łącznie dwa kryteria: 1) upływ 7 lat licząc od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i nierozpoczecie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia; 2) upływ 10 lat licząc od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Tak więc zadaniem organu, prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności. Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny w pierwszej kolejności jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży), a następnie ocena czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Właśnie cel wymieniony w decyzji administracyjnej (umowie sprzedaży) o wywłaszczeniu (nabyciu) ma szczególnie istotne znaczenie, wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa w ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego..." (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007). Z takiego ujęcia definicji zbędności wywieść należy wniosek, że dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany, w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. c/ W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, -w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot". Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 września 2003 r. II SA/Gd 1552/00 (niepubl.) stwierdzono, iż " wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. l pkt l ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". W świetle przepisu art. 137 ust. 1 rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone precyzyjnym, niebudzącym wątpliwości i jednoznacznym ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero jednoznaczne dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie daj ą organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub odmowy. d/ wyżej wskazana nowelizacja wprowadziła zmianę art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dotychczasowa treść w brzmieniu: "utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany" została zastąpiona zwrotem: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Z uwagi na zmianę ustawowej definicji zbędności, zawartej w art. 137 ust 1 decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2004 r. m [...], należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji należy zatem dokonać ponownej oceny przesłanek zbędności w świetle aktualnego wyżej wskazanego brzmienia art. 137 ust. 1 ugn. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. W. i wnosząc o jej uchylenie w uzasadnieniu podniósł, że : - w dniu 4 grudnia 2007 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie wydał wyrok sygn. akt A Ca 475/07 oddalający apelację od wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt [...]. - Wojewoda Naruszył dyspozycję art. 138 § 2 kpa W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, a więc w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy orzekając o uchyleniu decyzji organu l instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie naruszył dyspozycji co dopiero cytowanego przepisu. Ponownie należy przypomnieć, kilka kwestii jak się wydaje oczywistych. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie reprezentowane jest jednolite stanowisko, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Krótko mówiąc kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy uchyla decyzję którą organ l instancji działając na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami po kilkukrotnym rozpoznaniu wniosku J. W. orzekł o odmowie zwrotu części działki: nr 1 obr. [...] jedn. ewidencyjna [...] m. K. W ocenie organu l instancji wprawdzie sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wskazuje na odstępstwa od założeń planu realizacyjnego ale należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Aktualny sposób zagospodarowania działki nr 1 powoduje, że należy uznać, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z uwagi na brak jednoznacznej dokumentacji precyzyjnie określenie terminu rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest obecnie możliwe. Nie mniej jednak zebrany przez organ l instancji materiał dowodowy wskazuje, że prace na nieruchomości rozpoczęły się przed upływem terminu siedmiu lat od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wskazał również organ l instancji, że niezależnie od wskazanych powyżej przesłanek, nie można orzec o zwrocie nieruchomości ze względu na stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Działka nr 1 stanowi własność [...] Fundacji Promocji Zdrowia imienia [...] w K. - na podstawie umowy z dnia [...].09.1998 r. Rep. [...]. Wpisu prawa własności dokonano w dniu 8.03.1999 r. Te dwie przesłanki zadecydowały o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji podniósł, że ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). nastąpiła nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacja ustawy dokonała zmian w zakresie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zmian definicji legalnej zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zawartej w art. 137 ust. 1 powyższej ustawy. Jak się wydaje organ odwoławczy dostrzega, że zmiana dotyczyła w istocie rzeczy treści art. 137 ust. 1 o tyle tylko, że wprowadziła w miejsce przesłanki utraty mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany, nową przesłankę nie zrealizowania celu mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ l instancji przeprowadził bardzo szerokie postępowanie dowodowe i w oparciu o jego wyniki ustalił, że cel wywłaszczenia wprawdzie zmodyfikowany - został zrealizowany a prace na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości rozpoczęły się przed upływem terminu siedmiu lat od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. A więc zmiana stanu prawnego wobec ustaleń organu l instancji, nie może mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia i określenie przez organ odwoławczy zadania organu "prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności, nie doprowadzi do żadnych innych ustaleń a co najwyżej do dalszej zwłoki postępowania. Jeżeli organ II instancji, uważa że należy uzupełnić postępowanie może to uczynić we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję ( art. 136 kpa). Ale najważniejsza jest kwestia inna którą ustala organ l instancji a którą całkowicie pomija organ odwoławczy. Chodzi mianowicie o fakt, podnoszony przez organ l instancji, iż nie można orzec o zwrocie nieruchomości ze względu na jej stan prawny bowiem stanowi ona własność [...] Fundacji Promocji Zdrowia imienia [...] w K. - na podstawie umowy z dnia [...].09.1998 r., Rep. [...]. Tę okoliczność organ II instancji całkowicie pomija milczeniem. A nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji organy nie mają podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia i stwierdzenia w tej mierze nie mają znaczenia prawnego. Tak więc w pierwszym rzędzie organ odwoławczy winien zbadać czy twierdzony przez organ l instancji stan prawny nieruchomości jest aktualny. Z treści skargi można wnioskować, że próby rozwiązania umowy przenoszącej własność na rzecz Fundacji Promocji Zdrowia imienia [...] w K. nie przyniosły rezultatu - ale jest to okoliczność podstawa dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.o.p.s.a - należało orzec jak w sentencji.