II OSK 1419/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 865/07 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy chlewni z częścią gospodarczą oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., II SA/Łd 865/07 uchylił zaskarżoną przez E. P. decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy chlewni z częścią gospodarczą, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2007 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Organ I instancji swoją decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte na wniosek E. P. postępowanie w sprawie budowy chlewni z częścią gospodarczą na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. , gm. B. W uzasadnieniu stwierdzono, że M. W. wykonał na przedmiotowej działce fundamenty usytuowane w odległości 2,35 – 2,72 od istniejącego ogrodzenia z działką sąsiednią. Inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2005 r. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor zrealizował obiekt z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w konsekwencji czego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wstrzymano prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z [...] marca 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę. W odwołaniu od decyzji M. W. podniósł, że ogrodzenie od którego obliczano odległość nie jest usytuowane w granicy. Organ odwoławczy swoją decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji w oparciu o akta sprawy i oświadczenie geodety uprawnionego organ I instancji stwierdził, że obiekt został wyznaczony na gruncie w oparciu o odtworzony przebieg granicy, a zrealizowane później ogrodzenie nie stanowi granicy. Uznając, że obiekt został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę organ umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W wyniku złożenia przez E. P. odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na treść oświadczenia złożonego w dniu 27 marca 2007 r. przez geodetę. Stwierdził też, że nie można kwestionować usytuowania realizowanego budynku, gdyż przebieg granicy musi wynikać z podziału geodezyjnego wyznaczającego faktyczne granice nieruchomości, zaś usytuowanie ogrodzenia na nieruchomości nie może świadczyć o przebiegu granicy. Wpis geodety do dziennika budowy o wytyczeniu obiektu na gruncie oraz złożone przez geodetę oświadczenie stanowią wiarygodny materiał dowodowy sprawy. Wszelkie spory dotyczące granic nieruchomości mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne, a kwestie związane z postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze do Sądu E. P. podniósł, że organ odwoławczy oparł się jedynie na oświadczeniu geodety co do zgodności wytyczenia budynku z pozwoleniem na budowę i nie przeprowadził w tym zakresie "wizji lokalnej". Inwestor otrzymał pozwolenie na budowę budynku w odległości 4,5 m od granicy nieruchomości, a usytuował fundamenty w odległości 2,35 i 2,72 m. od granicy w której usytuowano ogrodzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że w sprawie kwestią sporną jest faktyczne usytuowanie wznoszonego budynku na działce inwestora, przede wszystkim pod względem granic działki skarżącego. Realizowanie obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną i wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) Akta sprawy nie dają, wbrew stanowisku organów administracji, podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że obiekt jest realizowany zgodnie z pozwoleniem budowlanym, a tym samym, że postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego jest bezprzedmiotowe. Z uzasadnień wydanych decyzji oraz z protokołu oględzin z dnia 13 grudnia 2006 r. wraz z dołączonym do niego szkicem sytuacyjnym wynika, że organy administracji nie dokonały analizy, czy sporny budynek jest wznoszony zgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, w szczególności nie sprawdzono czy jego geodezyjne wytyczenie w terenie zostało dokonane zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. nr 25, poz. 133), koncentrując się wyłącznie na odległości budynku wobec wzniesionego później ogrodzenia oraz uznając za dowód niebudzący wątpliwości oświadczenie geodety z dnia 27 marca 2007 r.. Nie ustalono natomiast położenia budynku wobec istniejących na działce inwestora obiektów. Z § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika, że geodezyjne wytyczenie obiektów budowlanych służy przestrzennemu usytuowaniu tych obiektów zgodnie z projektem budowlanym, a w szczególności zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia wyznaczanych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości. Sąd w tej sytuacji uznał za zasadny podniesiony w skardze zarzut oparcia rozstrzygnięcia na oświadczeniu geodety A. B. tym bardziej, że oświadczenie to pozostaje w sprzeczności z jej wcześniejszym oświadczeniem z dnia 23 lutego 2007 r. zawartym w notatce służbowej, iż wytyczenia dokonała w oparciu o istniejącą w 2005 r. granicę działek oraz miary zawarte w szkicu realizacyjnym od granicy działek. W ocenie Sądu w tej sytuacji należało przesłuchać geodetę w charakterze świadka, dokonać oględzin oraz umożliwić stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. a także rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. Sąd uznał umorzenie postępowania administracyjnego za, co najmniej, przedwczesne. Sąd stwierdził też, że jeżeli kwestia przebiegu granicy jest sporna między stronami to powinna być rozstrzygnięta w odrębny postępowaniu prowadzonym przez wójtów, burmistrzów, prezydentów na podstawie rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 30, poz. 163 ze zm.). W skardze kasacyjnej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. po przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolnym przyjęciu przez Sąd, iż oświadczenie geodety A. B. z dnia 27 marca 2007 r., iż wytyczenia obiektu na gruncie dokonała w oparciu o zatwierdzony projekt zagospodarowania działki w odległości 4,5 m. od granicy pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym oświadczeniem z dnia 23 lutego 2007 r., iż wytyczenia dokonała w oparciu o istniejąca w 2005 r. granicę działek oraz miary zawarte w szkicu realizacyjnym, przez co organy nadzoru budowlanego wydały rozstrzygnięcia bez wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do kwestionowania pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę, który stwierdza wykonanie prac geodezyjnych związanych z "tyczeniem" w terenie obiektu budowlanego odpowiednim wpisem w dzienniku budowy. Wpis taki wiąże organ nadzoru budowlanego oraz pozwala domniemywać, że obiekt wytyczony został zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Nietrafne jest stanowisko Sądu, że organ powinien sprawdzić czy geodezyjne wytyczenie obiektu wykonane zostało zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie Na podstawie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia opracowania i czynności geodezyjne o których mowa w rozporządzeniu wykonują podmioty posiadające niezbędne uprawnienia zawodowe, a zgodnie z art. 43 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można do tych podmiotów zaliczyć organów nadzoru budowlanego. Wpis geodety w dzienniku budowy jest wiążący dla podmiotów kontrolujących budowę obiektu. Niezasadne są także argument Sądu odnośnie sprzeczności oświadczeń geodety A. B. Uznanie, że się one wykluczają nosi znamiona dowolności w ocenie materiału dowodowego. Oświadczenia te wzajemnie się uzupełniają. W obu oświadczeniach geodeta stwierdza, że wytyczenia granic dokonała w oparciu o istniejąca w 2005 r. granicę działek, a w oświadczeniu z 27 marca 2007 r. dodatkowo dodała, że wytyczenia dokonała w oparciu o istniejąca odtworzona przez nią granicę działek oraz zatwierdzony projekt zagospodarowania działki. Złożone przez nią oświadczenia nie umniejszają ich mocy dowodowej, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem w postępowaniu może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego dysponując zgodnymi oświadczeniami geodety, odstąpiono od jej przesłuchania w charakterze świadka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez "błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" nie wskazano w skardze kasacyjnej na czym naruszenia te miały polegać. Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Zarzut ten nie posiada więc usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Zwrócenie uwagi na orzekanie przez Sąd na podstawie akt sprawy jest o tyle istotne, iż dokonanie przez Sąd wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może być utożsamiane, czy nawet mylone z przeprowadzaniem uzupełniającego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 106 § 5 p.p.s.a., a tylko wtedy, gdy takie postępowanie ma miejsce w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 233 § 1 k.p.c. Także więc ten zarzut nie jest trafny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi także przyjęcie nietrafnego poglądu, że organ powinien sprawdzić czy geodezyjne wytyczenie obiektu wykonane zostało zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych, podczas, gdy jest to wyłączne uprawnienie podmiotów posiadających stosowne uprawnienia, a nie organów nadzoru budowlanego. W istocie geodezyjne wytyczanie obiektu w terenie należy do osób posiadających uprawnienia geodezyjne. Jednak w żaden sposób nie można reprezentować poglądu, iż w toku owego wyznaczania obiektu w terenie geodeta może wyznaczać granice nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy granica ta jest sporna. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu swego wyroku, iż geodezyjne wytyczanie obiektów w terenie w myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia powinno nastąpić zgodnie z projektem budowlanym z uwzględnieniem położenia tych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości. Skoro w rozpoznawanej sprawie wytyczono obiekt wyłącznie w stosunku do spornej granicy nieruchomości to tym samym, owo geodezyjne wytyczenie obiektu, niejako ustalało granice nieruchomości. Stanowiło więc w istocie próbę obejścia prawa poprzez rozgraniczenie nieruchomości z pominięciem rozdziału 6 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. Okoliczność, że stosownie do § 11 tego samego rozporządzenia uprawniony geodeta dokonał odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy nie może przesadzać o tym, że owo geodezyjne wytyczenie obiektu jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Skoro wpisuje się do tego dziennika wykonanie czynności geodezyjnego wytyczania obiektu, to wpis ten przesądza jedynie o tym że takie wytyczenie nastąpiło. W żaden sposób nie oznacza to, że charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. ma sama czynność geodezyjnego wytyczenia obiektu. Tak więc, skoro wystąpiły w sprawie wątpliwości co do odległości obiektu od granicy nieruchomości – w zakresie zgodności tego usytuowania z projektem budowlanym, zasadnie Sąd I instancji uznał, że wątpliwości te trzeba próbować wyjaśnić poprzez wskazane w wyroku środki dowodowe. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji