I SA/Wa 817/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami trybie egzaminacyjnym. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: w dniu [...] grudnia 2008r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne P. W. do wykonywania działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Egzamin pisemny polegał na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru, składającego się ze 100 pytań. Z protokołu z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego wynika, ze P. W. uzyskał w części pisemnej egzaminu [...] punktów wobec wymaganych 70 na 100 możliwych, Wobec nieuzyskania minimum 70 punktów w części pisemnej egzaminu oraz w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r., Nr 173, poz. 1218) Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że P. W. zakończył postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem negatywnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił nadania P. W. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Pismem z dnia 11 lutego 2009r. P. W. wnioskował o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie decyzji w całości i umożliwienie kontynuowania postępowania o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na dotychczasowych zasadach, obowiązujących osoby nie posiadające wyższego wykształcenia. W uzasadnieniu poprosił o ponowne sprawdzenie i przeliczenie ilości uzyskanych punktów na egzaminie pisemnym, gdyż ilość zaliczonych prawidłowych odpowiedzi w części pisemnej egzaminu została nieprawidłowo naliczona. Minister Infrastruktury uchylając w/wym. decyzję i umarzając postępowanie podniósł, iż zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) osoby z wykształceniem średnim lub wyższym, które ukończyły kurs specjalistyczny, mogły otrzymać licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008r. przeszły z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie niniejszego przepisu. Jednakże w dniu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowanie kwalifikacyjne w trybie egzaminacyjnym, prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.) stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. ze względu na to, że ostatni wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami termin postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, na którym mogły być rozpatrywane wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, upłynął w dniu [...] listopada 2008r., natomiast ostatni egzamin (część pisemna i ustna) odbył się w terminie [...] grudnia 2008r. Ponadto dniu 1 stycznia 2009r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. termin umożliwiający osobom z wykształceniem średnim bądź wyższym, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, że między datą rozpatrywania sprawy przez organ I i II instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego – upłynął termin wynikający z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r., w którym ustawodawca przyznał osobom mającym wykształcenie średnie bądź wyższe i ukończony kurs specjalistyczny w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami prawo uzyskania licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami, pod warunkiem ukończenia do jego upływu postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym. Zatem od 1 stycznia 2009r. nie ma podstawy prawnej do nadania takim osobom licencji zawodowej, a Minister będąc związanym zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 K.p.a. nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na brak przepisu stanowiącego jej podstawę. W tym zakresie Minister Infrastruktury przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto wskazał, że jego ustalenia nie zamykają kandydatowi drogi do uzyskania licencji w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w trybie art. 182 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. Na powyższą decyzję P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie: 1. przepisu § 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189) poprzez nieprzekazanie przez Ministra Infrastruktury do Komisji Kwalifikacyjnej przedmiotowej sprawy w celu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, mimo wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. naruszenie przepisu § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r. w brzmieniu nadanym przez § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r. w brzmieniu nadanym przez § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 grudnia 2007r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości poprzez pozbawienie kandydatów zdających część pisemną egzaminu w dniu [...] grudnia 2008 r. możliwości przystąpienia do egzaminu poprawkowego oraz niedopełnienie wymogu pouczenia o możliwości złożenia przez kandydatów pisemnego wniosku o dopuszczenie do egzaminu poprawkowego, jak też niepouczenie o skutkach wyznaczenia egzaminu w dniu [...] grudnia 2008r. bez możliwości przystąpienia do egzaminu poprawkowego i kontynuacji nadania dalszej procedury nadania uprawnień na dotychczasowych zasadach; 3. naruszeń art. 6-10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 4. naruszenie przepisu art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, a w szczególności weryfikacji i powtórnego przeliczenia ilości uzyskanych punktów na egzaminie pisemnym, a tym samym naruszenie art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a.; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 4 czerwca 2009r. Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, organ co do zarzutu naruszenia § 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008r. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r., nie zaś rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008r., które odnosi się do kandydatów ubiegających się o nadanie licencji zawodowej w trybie bezegzaminacyjnym, a poza tym, ze w dniu 1 stycznia 2009r. upłynął termin umożliwiający organizowanie postępowań kwalifikacyjnych trybie egzaminacyjnym. Od tej daty organizowane są wyłącznie postępowania kwalifikacyjne w trybie bez egzaminu. Co do zarzutu naruszenia § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r. organ wskazał, iż Minister Infrastruktury Komunikatem z dnia 6 lutego 2008r. (Dz. Urz. MI, Nr 3, poz. 18) ogłosił terminy postępowań kwalifikacyjnych w trybie egzaminacyjnym na cały 2008r. Powyższy komunikat wszedł w życie z dniem 7 lutego 2008r., a następnie został zamieszczony w dzienniku urzędowym oraz na stronie internetowej Ministerstwa. Ponadto na stronie internetowej Ministerstwa były zamieszczone informacje na temat zmian w przepisach prawa dotyczących trybu egzaminacyjnego, w tym informacja o możliwości dwukrotnego przystąpienia do poprawkowej części pisemnej egzaminu (tekst rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 grudnia 2007r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r.). Dodatkowo organ podniósł, iż to skarżący zrezygnował z [...] terminów egzaminów przeprowadzonych w 2008r., ostatecznie wyznaczając pismem z dnia [...] października 2008r. termin egzaminu na dzień [...] grudnia 2008r. Ponadto organ wskazał, iż skarżący ubiegał się o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie przepisów przejściowych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) wprowadziła od dnia 22 września 2004r. m.in. wymóg posiadania wykształcenia wyższego oraz ukończenia studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dla osób ubiegających się o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. umożliwiał osobom z wykształceniem średnim oraz ukończonym kursem specjalistycznym ubieganie się o nadanie w/wym. licencji zawodowej, pod warunkiem przejścia z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2005r. Ustawodawca dwukrotnie przedłużał termin składania wniosków o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego dla osób z wykształceniem średnim oraz kursem specjalistycznym, który ostatecznie upłynął w dniu 31 grudnia 2007r. A więc przepisy pozwalały skarżącemu, zgodnie z wolą ustawodawcy, przez określony czas ubiegać się o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 6-10, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. organ wskazał, że Minister będąc związanym zasadą legalizmu wynikająca z art. 6 K.p.a. nie może przeprowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją niewykonywalną ze względu na brak przepisu stanowiącego jej podstawę. W roku 2009 r. nie są przeprowadzane postępowania kwalifikacyjne w trybie egzaminu, zatem udział kandydatów w/w postępowaniu stał się niemożliwy. W piśmie z dnia 18.08.2009r. skarżący ustosunkował się do doręczonej mu odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, na co Minister Infrastruktury pismem z dnia 9 września 2009r. udzielił odpowiedzi, podnosząc, iż podniesione przez skarżącego w piśmie procesowym zarzuty, nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, w którym szczegółowo się do nich ustosunkował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając skargę P. W. Sąd stwierdził, że jest ona nieuzasadniona i nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami ma specyficzny charakter z uwagi na to, że jego wynik uzależniony jest m.in. od rezultatów postępowania kwalifikacyjnego, jakiemu musi poddać się kandydat. Organ powołany do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz szczegółowy tryb tego postępowania określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. z 2005r., Nr 35, poz. 314 ze zm.). Przepisy w/w rozporządzenia straciły moc z dniem 27 lutego 2008r. na mocy § 59 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. z 2008r., Nr 31, poz. 189) . Jak wynika jednak z treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) osoby z wykształceniem średnim lub wyższym, które ukończyły kurs specjalistyczny, mogą otrzymać licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008r. przejdą z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tego przepisu tj. do dnia 1 stycznia 2008r. Przepis art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Jest to zasada obowiązująca w postępowaniu administracyjnym. Podstawą prawną rozstrzygnięcia przyjętą przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji był. art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., który wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygania sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenia się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002r. sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000r. sygn. akt I SA/Wr 2401/97). Zważyć przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie. Taka sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) osoby z wykształceniem średnim bądź wyższym które ukończyły kurs specjalistyczny mogły otrzymać licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008r. przeszły z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie niniejszego przepisu tj. do dnia 1 stycznia 2008r. Od dnia 1 stycznia 2009r. brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005r. straciły moc w dniu 27 lutego 2008r., na mocy § 59 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008r., które nie przewiduje postępowań kwalifikacyjnych na pośredników w obrocie nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Skarżący zaś nie zakończył postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2008r. z wynikiem pozytywnym, w związku z czym brak jest podstawy prawnej umożliwiającej mu kontynuowanie tego postępowania. Brak jest również przepisu przejściowego stanowiącego, że do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia 31 grudnia 2008r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury przyjął, ze nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 §1 K.p.a. Wobec powyższego chybione są również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ art. 6-10, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12780 ze zm.) orzekł jak w sentencji.