IV SA/Wa 792/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 792/09 Uzasadnienie M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła do Prezydenta W. o zmianę jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r, zezwalającej tej spółce na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poprzez zmianę adresu siedziby tej spółki oraz uwzględnienie dodatkowych rodzajów odpadów komunalnych przewidzianych do odbierania oraz uwzględnienie dodatkowego miejsca unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych w miejscowości N. w gminie D.w województwie [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną m. in. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: D.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zmienił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez wykreślenie poprzedniego i wpisanie aktualnego adresu siedziby wnioskodawcy (punkt A podpunkt a) decyzji) oraz uwzględnił dodatkowe rodzaje odpadów komunalnych przewidzianych do odbierania (punkt A podpunkty b)-c) decyzji). Organ nie uwzględnił jednak dodatkowego miejsca unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01) w miejscowości N. w gminie D. (punkt B decyzji) z uwagi na okoliczność, że miejscowość ta znajduje się poza obszarem województwa [...]. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j.: D.U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach", niesegregowane odpady komunalne, powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, chyba że odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku zlokalizowanej na terenie innego województwa jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. Zdaniem organu, wskazane we wniosku miejsce unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych w miejscowości N. w gminie D., należące do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych i Mieszkaniowych "E." sp. z o. o. w W., nie spełnia powyższych wymogów, ponieważ IV SA/Wa 792/09 znajduje się poza obszarem województwa [...] - w [...]. W decyzji podniesiono także, iż zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", Prezydent W. jest organem właściwym do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w związku z tym jest również organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej wydane zezwolenie na podstawie art. 155 k. p. a. W zakresie, w jakim wniosek spełnia warunki udzielenia zezwolenia, określone w art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 1a, art. 8 ust. 2b i art. 8 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wymagania określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie W. i zarządzeniu Prezydenta W. nr [...], organ orzekł jak w sentencji. M. sp. z o. o. w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji dotyczące punktu B decyzji - w zakresie nie uwzględnienia dodatkowego miejsca unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01) w miejscowości N. w gminie D. w województwie [...]. W odwołaniu zarzucono naruszenie: - art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na nieuzasadnionym ograniczaniu miejsc unieszkodliwiania odpadów o kodzie 20 03 01 prowadzące do uniemożliwienia odbierania odpadów i niespełnienia obowiązku własnego gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku, - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", polegające na zaniechaniu wypełnienia obowiązku przez gminę poprzez nieuzasadnione pominięcie w decyzji miejsca odzysku i unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych poza obszarem województwa [...] wobec braku możliwości przyjęcia wszystkich wytworzonych odpadów przez zakłady w województwie [...], - art. 9 ustawy o odpadach polegające na jego błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że ma on charakter bezwzględny, IV SA/Wa 792/09 podczas gdy jest on tylko wytyczną, od której w uzasadnionych przypadkach można odstąpić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w trybie art. 155 k.p.a. można dokonywać zmiany ostatecznej decyzji tylko w zakresie, którego dotyczy decyzja mająca podlegać zmianie. W związku z tym wniosek M. sp. z o. o. w W. w zakresie uwzględnienia dodatkowych rodzajów odpadów komunalnych przewidzianych do odbierania oraz uwzględnienia dodatkowych miejsc unieszkodliwiania odpadów, w tym niesegregowanych odpadów komunalnych w miejscowości N. w gminie D., nie mógł być załatwiony w trybie art. 155 k.p.a. Wniosek ten, jako wniosek o zmianę zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych, należało rozpatrzyć w trybie art. 8a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. M. sp. z o. o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: przepisów postępowania poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy zakresu zaskarżenia określonego w odwołaniu, jako że wnioskodawca odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji tylko w zakresie, w jakim nie uwzględniono jego wniosku, tj. nie uwzględniono miejscowości N. w gminie D. jako miejsca unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych, podczas gdy organ odwoławczy uchylił decyzję w całości (także w części niezaskarżonej) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na nieodniesieniu się do zarzutów odwołania; naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymanie czystości i porządku w gminach w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie pozwolenia, stanowią akt prawa miejscowego; art. 155 k. p. a. poprzez uznanie, iż przepis ten nie znajdzie zastosowania pomimo spełnienia przesłanek w nim określonych, to znaczy w sytuacji, gdy za IV SA/Wa 792/09 zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony i interes społeczny, strona wyraziła zgodę na zmianę, a nadto zmianie nie sprzeciwiają się przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony został zatem wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 przywołanej ustawy). Skarga zasługuje za uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Natomiast w niniejszej sprawie przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie była konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz stwierdzona przez SKO niemożność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 155 k.p.a. W takiej sytuacji niedopuszczalne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął za podstawę rozstrzygnięcia tezę, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k. p. a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Stwierdził, że stan faktyczny sprawy pierwotnej (o udzielenie zezwolenia) obejmował konkretne rodzaje odpadów i lokalizacje miejsc ich unieszkodliwiania i dlatego IV SA/Wa 792/09 zmiana tego stanu faktycznego (zmiana rodzaju odpadów i lokalizacji miejsc ich unieszkodliwiania) nie może nastąpić w trybie art. 155 k. p. a. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do sposobu rozumienia tezy powołanego przepisu. Przesłanki zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k. p. a. są określone wyczerpująco w tym przepisie: organ administracji publicznej może zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji, c) za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przez decyzję administracyjną rozumie się najogólniej rodzaj aktu administracyjnego, opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Jeżeli więc mówimy o zmianie decyzji administracyjnej, to z istoty zmiany wynika, że nie może ona wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. Dlatego właśnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej, warunkują w pewien sposób możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Tym też można uzasadnić przytoczoną wyżej tezę, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Zawiera ona jednak uogólnienie zbyt daleko idące, ponadto nie nadaje się do mechanicznego przeniesienia do każdej sprawy o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Odwoływanie się do istnienia tych samych okoliczności faktycznych jako warunku zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zastrzeżenia, że nie chodzi o wszystkie okoliczności, mające pierwotnie znaczenie w tej sprawie. IV SA/Wa 792/09 Przyjmuje się, że okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej, warunkują w pewien sposób możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien we wniosku określić m. in. rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów oraz udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach (art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Określenie rodzaju odpadów oraz miejsc ich odzysku i unieszkodliwiania jest niewątpliwie elementem koniecznym zezwolenia. Stwierdzenie to nie uzasadnia jednakże wniosku, że elementy te nie podlegają zmianie w trybie art. 155 k. p. a. Ustawa przewiduje możliwość objęcia jednym zezwoleniem prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu więcej niż jednego rodzaju odpadu i unieszkodliwianiu ich w więcej niż jednym miejscu, nie limitując ich liczby i ustalając w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymagania odnośnie tych miejsc. W świetle przytoczonych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach istotną przesłanką faktyczną udzielenia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych jest możliwość ich unieszkodliwiania w odpowiednich miejscach, nie zaś liczba tych miejsc. Określenie w zezwoleniu lokalizacji miejsc unieszkodliwiania odpadów konkretyzuje treść uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia, nie decyduje natomiast o tożsamości zezwolenia. Organ udziela zezwolenia ze względu na to, że wnioskodawca posiada możliwości w zakresie unieszkodliwiania konkretnych rodzajów odpadów w odpowiednich do tego miejscach, nie zaś dlatego, że te miejsca znajdują się w tej czy innej miejscowości (z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach). IV SA/Wa 792/09 Zmiana określonych w zezwoleniu rodzajów odbieranych odpadów, miejsca ich unieszkodliwiania lub liczby tych miejsc jest zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia i może nastąpić w ramach tego samego zezwolenia. Nie wymaga wydania nowego zezwolenia, ponieważ nie znosi ani nie tworzy elementów -uprawnień lub obowiązków konstytuujących zezwolenie. Takim zmianom służy właśnie art. 155 k.p.a. Nie jest sporne, że w tym trybie nie są dopuszczalne zmiany podmiotowe, lecz jedynie przedmiotowe, czyli zmiany dotyczące ukształtowanej decyzją sytuacji prawnej (praw i obowiązków) jej adresata. Przepis art. 155 k.p.a. nie określa kierunku ani zakresu tych zmian (z zastrzeżeniem zachowania tożsamości zmienianej decyzji). Z punktu widzenia tego przepisu nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających ze zmienianej decyzji. Gdyby przyjąć, że określona w zezwoleniu na odbiór i unieszkodliwianie odpadów ich rodzaj i miejsce ich unieszkodliwiania nie mogą być zmienione w trybie art. 155 k.p.a. tylko dlatego, że są to konieczne elementy treści decyzji o zezwoleniu, wyznaczający jej granice (tak NSA w wyroku z 28 lutego 2007 r., II GSK 267/06 w odniesieniu do ustawy z dnia z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych), to przetransponowanie tego założenia również na zakres przedmiotowej sprawy prowadziłoby do niesłusznego wniosku, że przepis art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania. SKO stwierdziło, że stan faktyczny sprawy pierwotnej (o udzielenie zezwolenia) obejmował konkretne rodzaje odpadów i miejsc ich unieszkodliwiania, dlatego zmiana tego stanu faktycznego nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Inaczej mówiąc, według organu odwoławczego, określenie w zezwoleniu konkretnych rodzajów odpadów i miejsc ich unieszkodliwiania uniemożliwia zmianę tych elementów zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Nie można jednak zaakceptować sposobu, w jaki organ odwoławczy dokonał wykładni do rozpatrywanej sprawy art. 155 k.p.a. Sąd wyraża pogląd, że zezwolenie na odbiór odpadów może być zmienione w zakresie określającym ich rodzaj oraz miejsce ich unieszkodliwiania, przy zastosowaniu trybu, przewidzianego w art. 155 k.p.a. Jakkolwiek bowiem organ I instancji powołał się na treść art. 155 k.p.a. jako podstawę swej decyzji, to jednak podkreślenia wymaga, że dokonał tej zmiany poprzez wydanie decyzji, stosownie do wymagań art. 8 a u.3 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącego, IV SA/Wa 792/09 że odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Z uwagi na rodzaj powyżej stwierdzonego naruszenia przepisu 155 k.p.a. przez SKO, Sąd uznaje, że dla rozpoznania sprawy nie ma znaczenia zarzut skarżącego, polegający na nietrafnym- jego zdaniem- uznaniu przez SKO, że zarządzenie wydane na podstawie art. 7 u.3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, jest aktem prawa miejscowego. Kwestia oceny charakteru prawnego zarządzeń, wydawanych w trybie powołanej ustawy, jest niezwykle sporna w literaturze i orzecznictwie, lecz dla rozpoznania skargi w sprawie niniejszej, nie ma ona podstawowego znaczenia. Uznając, że SKO nie rozpoznało istoty sprawy, nie odnosząc się do zarzutu odwołania, jakim jest przyczyna odmowy zmiany zezwolenia w przedmiocie wpisania dodatkowego miejsca unieszkodliwiania odpadów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO powinno w pierwszej kolejności zająć się kwestią oceny zarzutu kwestionującego zasadność odmowy wpisania dodatkowego miejsca unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów. Faktem jest, iż przepis art. 9 u. 1.z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowi, iż odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania. Na podstawie u. 2 ustawy odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. W myśl u.3 ustawy, niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia. Organ I instancji poczynił w tym zakresie ustalenia, które uzasadnił. SKO jednak pominęło zupełnie te ustalenia i nie odniosło się do nich w swojej decyzji. Uzasadnia to zarzut, że SKO nie rozpoznało istoty sprawy, co uniemożliwia Sądowi kontrolę wydanej decyzji. IV SA/Wa 792/09 Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a., a podstawą orzeczenia zawartego w pkt 3 wyroku jest art. 200 p. p. s. a.