II GSK 678/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 482/09 w sprawie ze skargi Ł. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie płatności do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 13 maja 2008 r. J. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008 (wniosek kontynuujący w drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego). Następnie, w dniu 5 września 2008 r., Ł. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, do którego dołączył umowę darowizny z dnia [...] lutego 2001 r., na mocy której małżonkowie J. i M. K. darowali Ł. K. własność gospodarstwa rolnego, położonego we wsi Z. oraz pismo zawierające prośbę o kontynuowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego ojca – J. K., a także oświadczenie o zobowiązaniu się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności do pakietu ochrona gleb i wód wariant międzyplon ścierniskowy (K01c) do powierzchni 5,93 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., odmówił Ł. K. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podał, że stosownie do § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.), jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Według organu, wskazany termin ma charakter materialnoprawny, zaś uchybienie terminowi powoduje, że przysługujące uprawnienie wygasa. Skoro w dniu [...] lutego 2001 r. nastąpiło przeniesienie własności gospodarstwa, a Ł. K. stał się jego posiadaczem samoistnym, nie został spełniony warunek przejęcia płatności rolnośrodowiskowej – przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części w drodze umowy sprzedaży lub innej umowy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej, a zatem nie została spełniona przesłanka z § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożył Ł. K. Sąd I instancji uzasadniając uwzględnienie skargi stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. I tak, Ł. K. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego na podstawie umowy w dniu [...] lutego 2001 r. Jednak w chwili jej sporządzenia skarżący nie był pełnoletni, a pełnoletniość osiągnął dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r. Z faktu przeniesienia własności gospodarstwa rolnego (w dniu [...] lutego 2001 r.) organ odwoławczy wyprowadził wniosek o przeniesieniu także jego posiadania. Wskazał bowiem, iż Ł. K. w tym dniu stał się posiadaczem samoistnym spornego gospodarstwa. Ta okoliczność, ze względu na brzmienie § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., stanowiła podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż z oświadczenia z dnia 5 września 2008 r., dołączonego do wniosku skarżącego wynika, iż Ł. K. dopiero w sierpniu 2008 r. stał się faktycznym posiadaczem gospodarstwa, które – do czasu osiągnięcia przez niego pełnoletniości – było w posiadaniu ojca. Zatem według WSA organ odwoławczy mylnie utożsamił status właściciela i status samoistnego posiadacza ze statusem posiadacza gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów regulujących zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Sąd podkreślił, iż gospodarstwo rolne może znajdować się jednocześnie w posiadaniu samoistnym i zależnym, a każdy z tych rodzajów posiadania może stanowić podstawę do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej. Jednak może być ona przyznana tylko jednemu podmiotowi – temu, kto faktycznie prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, co Sąd I instancji wywiódł z art. 5 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz z art. 3 pkt 3a/ ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76). Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie dokonał oceny przedłożonego przez skarżącego dowodu w postaci umowy darowizny, zwłaszcza treści § 3 tej umowy, z którego wynika, iż "podstawienie obdarowanego w prawa darczyńcy następuje w dniu dzisiejszym (tj. w dniu [...] lutego 2001 r.), a wszelkie obowiązki do czasu uzyskania przez obdarowanego pełnoletniości spoczywać będą na rodzicach". Dlatego zdaniem WSA zaskarżona decyzja naruszała art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd nakazał organowi ponownie oceniającemu wniosek skarżącego ustalenie kto od dnia [...] sierpnia 2008 r. prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym (a nie kto był jego właścicielem) oraz czy w świetle postanowień § 3 umowy darowizny, możliwe było przeniesienie posiadania na skarżącego z dniem wskazanym przez niego we wniosku o przejęcie płatności. W ocenie Sądu, dopiero prawidłowe ustalenie tych faktów ma bowiem umożliwić ocenę, czy spełniona została w sprawie przesłanka z § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., tj., czy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego uprawniające do przejęcia płatności rolnośrodowiskowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił dokonanie błędnej wykładni art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym uznaniu, że organ nie dokonał oceny wszystkich ustaleń i wyciągnął nieprawidłowe wnioski w sytuacji, kiedy ze złożonego przez stronę aktu notarialnego i oświadczenia wynikało, że nie został spełniony warunek przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części w drodze umowy sprzedaży lub innej umowy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie przejęcia płatności rolnośrodowiskowej. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej organ podał, że Ł. K. złożył wniosek o przejęcie płatności rolnośrodowiskowej i zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego przez jego ojca, w dniu [...] września 2008 r., natomiast przeniesienie własności gospodarstwa rolnego, będącego przedmiotem wniosku o płatność rolnośrodowiskową, nastąpiło w dniu [...] lutego 2001 r. Z dniem przeniesienia własności gospodarstwa rolnego Ł. K. stał się jego posiadaczem samoistnym. Ustalenie to organ odwoławczy poczynił w oparciu o akt notarialny – umowę darowizny z dnia [...] lutego 2001 r. (Repertorium [...]). Niespełniony zatem został wymóg § 14 rozporządzenia, gdyż nie został wykonany warunek przejęcia płatności rolnośrodowiskowej – przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części w drodze umowy sprzedaży lub innej umowy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, że z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA. Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że zawarty w niej zarzut w istocie dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Zarzucane Sądowi I instancji uchybienie sprowadza się do tego, że Sąd ten uwzględnił skargę, błędnie uznając, że organ odwoławczy naruszył art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. jest chybiony. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Przede wszystkim w ramach realizacji zasady zawartej w art. 80 k.p.a. organ prowadzący postępowanie winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, którego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie, co oznacza, iż w tej analizie organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego rozumowania. Organ może zatem wysnuć z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Organ ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Ocena wyników postępowania dowodowego jest wadliwa, gdy została oparta na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym. W takiej sytuacji następuje naruszenie przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 80 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że ocena wyników postępowania dowodowego została oparta na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy nie dokonał pełnej, a przez to wnikliwej i wszechstronnej oceny istniejącego w sprawie dowodu, tj. umowy darowizny z dnia [...] lutego 2001 r. (Rep. [...]). Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, szczególnego znaczenia, w zakresie analizy logicznej, wymagały postanowienia § 3 powołanej wyżej umowy darowizny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy oceniając dowód w postaci wskazanej wyżej umowy darowizny stwierdził jedynie, że z dokumentu tego wynika, iż w dniu [...] lutego 2001 r. nastąpiło przeniesienie własności gospodarstwa rolnego, a skarżący stał się jego posiadaczem samoistnym. Przywołując przy tym treść art. 336 i 337 k.c. organ odwoławczy wyprowadził wniosek, że w tej sytuacji nie został spełniony konieczny warunek przejęcia płatności rolnośrodowiskowej – przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części w drodze umowy sprzedaży lub innej umowy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. W związku z tym należy zauważyć, że przewidziany w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. warunek przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części oznacza, że dotychczasowy posiadacz musi się wyzbyć władztwa nad tym gospodarstwem i nowy, inny podmiot musi objąć to władztwo rozumiane jako faktyczne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, istota zagadnienia sprowadza się do tego, że płatność rolnośrodowiskowa, w sytuacji gdy gospodarstwo rolne znajduje się jednocześnie w posiadaniu samoistnym i zależnym, może być przyznana tylko temu podmiotowi, który faktycznie prowadzi działalność rolniczą w tym gospodarstwie. Słusznie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przy ocenie statusu posiadacza gospodarstwa rolnego nie jest wystarczające odwoływanie się jedynie do uregulowań zawartych w art. 336 i 337 k.c., gdyż definicji zawartych w tych przepisach nie można traktować jako jedynej wykładni pojęcia "posiadania gospodarstwa rolnego" używanego w ustawach i aktach wykonawczych do tych ustaw regulujących zasady przyznawania płatności dla rolników, będących formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej. W konsekwencji trafnie uznał Sąd I instancji, że dla rozstrzygnięcia, czy w sprawie został spełniony warunek przeniesienia gospodarstwa rolnego, określony w § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., istotne jest ustalenie kto od dnia [...] sierpnia 2008 r. prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym i czy było możliwe przeniesienie posiadania na skarżącego z dniem wskazanym przez niego we wniosku o przejęcie płatności. Wbrew zarzutom strony wnoszącej skargę kasacyjną, dla ustalenia tych istotnych w sprawie okoliczności, niezbędnym okazała się dogłębna i wszechstronna analiza wszystkich postanowień umowy darowizny z dnia [...] lutego 2001 r., w szczególności zawartych w § 3 tego aktu, przy uwzględnieniu oczywiście pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów. Takiej analizy materiału dowodowego ze strony organu odwoławczego zabrakło w tej sprawie. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że organ naruszył art. 80 k.p.a., gdyż dokonał jego nieprawidłowej wykładni, a w konsekwencji też niewłaściwego zastosowania. Z przyczyn wyżej wskazanych brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.