II SAB/Gd 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. oddalić wniosek Rady Gminy o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzuca Radzie Gminy w K. bezczynność twierdząc, że narusza ona jego interes prawny, ponieważ wbrew przepisowi art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.) nie przystąpiono do zmiany dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 25 listopada 2005 r., Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 34 z dnia 29 marca 2006 r.) w części działek [...] i [...], z uwagi na udokumentowane na tym obszarze złoża kopalin. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej odrzucenie i zasądzenie na rzecz Rady Gminy kosztów postępowania, wskazując między innymi, że z wyjątkiem przepisów szczególnych nakładających na gminę obowiązek sporządzenia lub zmiany planu, wyłącznie gmina posiada inicjatywę w zakresie możliwości dokonania zmiany w planie miejscowym. W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2009 r. skarżący polemizuje ze stanowiskiem Rady Gminy odnośnie braku obowiązku sporządzenia lub zmiany planu w świetle przepisu art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania jej zarzutów merytorycznych. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądową kontrolę aktów jednostek samorządu terytorialnego reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast bezczynność organu gminy reguluje przepis art. 101a ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Jak wynika z powyższego, wniesienie tej szczególnej skargi na bezczynność organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 73; patrz także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SAB/Gd 59/2006). W odniesieniu do uchwał rad gminy stanowiących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i będących aktem prawa miejscowego stosownie do treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wskazać należy, że zgodnie z ust. 7 tego przepisu plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zasadą w planowaniu przestrzennym jest zatem, że inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (por. art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast wyjątki w postaci sporządzenia planu obowiązkowego wynikają z innych ustaw. Stosownie do treści przywoływanego w skardze art. art. 48 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie wskazuje Rada Gminy, z treści powyższego przepisu nie wynika obowiązek zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawa bowiem nie rozstrzyga, w jakim terminie należy dostosować istniejące plany, a z taką sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, do wymagań przewidzianych art. 48. Jak wskazuje się w doktrynie, zarówno w interesie gminy, jak i tego, kto jest zainteresowany wykorzystaniem (ochroną) złóż, jest, aby nastąpiło to "jak najszybciej, najbardziej realny jest moment najbliższej aktualizacji takiego planu" (por. Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.94.27.96), [w:] A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. II). Cytowany wyżej postulat autorów komentarza wyraźnie podkreśla brak obowiązku rady gminy do zmiany planu, skoro zatem Rada Gminy w K. nie przewiduje w najbliższym czasie aktualizacji obowiązującego planu na wskazanym wyżej terenie, brak jest prawnej możliwości przymuszenia jej do tego na podstawie art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze obowiązek związku obowiązek art. 101a ustawy obowiązek samorządzie gminnym. Taki obowiązek w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze wynika natomiast z art. 53, co pozwalałoby stwierdzić, w związku z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że radę gminy obciążałaby powinność wszczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do terenu górniczego niezwłocznie po utworzeniu takiego terenu, tj. bezpośrednio po dacie ostateczności decyzji koncesyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 577/2008, Baza orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże przepis art. 53 dotyczy planów nowych, uchwalanych na nowo w związku z zamierzonym wydobywaniem kopalin, z czego nie wynika jednoznaczny obowiązek dostosowania planu już uchwalonego i obowiązującego do sytuacji wynikającej z wydanej później decyzji koncesyjnej (vide: fotokopia decyzji k.14). Zatem w niniejszej sprawie organem wyłącznie właściwym i posiadającym inicjatywę do podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest Rada Gminy w K., a skoro uchwalenie planu miejscowego dla danego terenu nie jest obowiązkowe, to w sprawie nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nadto należy zauważyć, że w świetle treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zobowiązania Rady Gminy K. do podjęcia czynności (uchwał) zmierzających do rozpoczęcia procedury planistycznej w celu zmiany planu, skoro przedmiotowa zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie Sądu nie jest obowiązkowa, w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 48 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Sąd podziela w związku z powyższym stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/2004 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 2, poz. 40) co do tego, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe (art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Sąd na mocy art. 200 wskazanej wyżej ustawy oddalił wniosek Rady Gminy o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem przepis ten ustanawia regułę, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji nie ma unormowań, które pozwalałyby na rozdzielanie kosztów między stronami.