II GSK 1058/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 490/09 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej zmian budżetu województwa w części 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 490/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę Zarządu Województwa P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej zmian budżetu województwa w części. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] kwietnia 2009 r. Zarząd Województwa P. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zmian budżetu województwa P., zmian układu wykonawczego na 2009 rok. Przedmiotową uchwałą Zarząd dokonał m.in. przeniesienia wydatku w kwocie 200.000 zł sklasyfikowanego w dziale 600 "Transport i łączność", rozdziale 60013 "Drogi publiczne wojewódzkie", paragrafie 6610 "Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego", do rozdziału 60095 "Pozostała działalność". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kwota 200.000 zł, po dokonanej zmianie powiększająca plan wydatków rozdziału 60095, przeznaczona jest na: "przygotowanie dokumentacji projektowej w ramach projektu pod nazwą "Budowa Obwodnicy Północnej Aglomeracji Trójmiejskiej", odnośnie budowy nowej drogi bez wskazania kategorii jej przynależności". Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. orzekło nieważność wydatku w kwocie 200.000 zł zaplanowanego w dziale 600 "Transport i łączność", rozdziale 60095 "Pozostała działalność", paragrafie 6610 "Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego". Zdaniem Kolegium uchwała nr 402/203/09 z dnia [...] kwietnia 2009 r. obarczona jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, polegającą na zaplanowaniu wydatku związanego z realizacją zadania, co do którego brak jest możliwości ustalenia, czy należy ono do zadań jednostki samorządu terytorialnego, a jeśli należy, to czy zadanie to jest zadaniem samorządowego województwa. Kolegium uznało, że zaplanowanie przedmiotowego wydatku niezgodne jest z art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który wskazuje zadania, na jakie mogą być przeznaczone wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru przywołany przepis nie przewiduje możliwości finansowania zadań, które nie należą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego lub zadań, które nie zostały przez jednostki samorządu terytorialnego przejęte na podstawie ustaw lub umów. Organ nadzoru podniósł, że zaplanowanie w rozdziale 60095 wydatku związanego z projektem drogi, której przynależność nie została określona i sklasyfikowanie go w paragrafie 6610, który wskazuje, iż wydatek związany jest z finansowaniem zadania własnego samorządowego województwa, przekazanego do realizacji na podstawie porozumienia gminie, uniemożliwia ustalenie, czy dotyczy on któregokolwiek rodzaju zadań wskazanych w art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylając zaskarżoną uchwałę podał, że podjęcie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło bez uprzedniego wskazania przez ten organ stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), zgodnie z którym izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1), a dopiero jeżeli właściwy organ jednostki samorządu w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości – kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w całości lub części (ust. 2). Niewątpliwie przepis ten dotyczy również uchwał zmieniających uchwałę budżetową. Sąd podał, że celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyeliminowanie z obrotu części lub całości uchwały organu samorządu województwa, która jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność tę winien jednak organ nadzoru wykazać, wyraźnie formułując motywy swego stanowiska. Rozstrzygniecie nadzorcze powinno być zatem sporządzone w taki sposób, by sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była możliwa, to znaczy by wojewódzki sąd administracyjny miał możliwość zbadania, czy wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy zostały w istocie naruszone i czy motywy tego rozstrzygnięcia są zasadne. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczyło się do wskazania jedynie art. 11 ust. 1 (regulującego właściwość rzeczową regionalnych izb obrachunkowych) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 (stanowiącego co m.in. należy do wyłącznej właściwości kolegium izby) ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Dopiero w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w. oraz art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ponadto w sentencji uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Kolegium nie sprecyzowało, jakiej części uchwały dotyczy stwierdzenie nieważności, poprzestając na stwierdzeniu "orzeka nieważność wydatku w kwocie 200.000 zł ...". Przy tak zredagowanej sentencji nie można ustalić, czy nieważna jest czynność przeniesienia wydatku i pozostaje on w klasyfikacji tak jak przed podjęciem uchwały, czy też jako nieważny przestaje istnieć w budżecie, a w konsekwencji zmienia się sumaryczna kwota wydatków województwa. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie daje również lektura uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzoru – być może dostrzegając niefortunność swojego sformułowania – wyjaśnił, że "Kolegium orzekło o nieważności tego wydatku, tj. o nieważności uchwały Zarządu w zakresie zaplanowania powyższego wydatku". Regionalna Izba Obrachunkowa w G. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ nadzoru zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że Zarząd Województwa P. jest organem stanowiącym Województwa P.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 § 1 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez przyjęcie, że do uchwał zarządu województwa w sprawie zmiany budżetu zastosowanie ma regulacja art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych określająca tryb postępowania przy stwierdzaniu nieważności uchwał budżetowych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego; - art. 3 § 1 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., poprzez przyjęcie, że sformułowanie sentencji uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. nie pozwala domyśleć się stanowiska organu nadzorczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Regionalna Izba Obrachunkowa podała, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. W art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zaś przewidziano szczególny tryb kontroli zgodności z prawem takiej uchwały, określając jednocześnie kiedy ma on zastosowanie. Wedle tej normy izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1). Jeżeli właściwy organ w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (ust. 2). Powyższa regulacja zatem w sposób nie budzący wątpliwości przesądza, iż tryb ten stosuje się wyłącznie do uchwał budżetowych (oraz zmieniających uchwałę budżetową) podejmowanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku samorządu województwa organem tym jest sejmik województwa, o czym przesądza art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Kasator podał, że nie można traktować uchwał zarządu zmieniających budżet jako uchwał organu stanowiącego województwa (sejmiku). Odnośnie niewłaściwego sformułowania sentencji uchwały, Regionalna Izba Obrachunkowa podała, że dla uważnego odbiorcy uchwały nie może budzić wątpliwości, iż unieważnienie wydatku zapisanego w uchwale Zarządu Województwa P. stanowi de facto unieważnienie w tej części samej uchwały. W badanej uchwale za naruszający prawo uznano jedynie wprowadzenie wydatku w kwocie 200.000,00zł zaplanowanego w dziale 600 - Transport i łączność, rozdziale 60095 Pozostała działalność, paragrafie 6610 - Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego. Konsekwencją tego stwierdzenia była konieczność wyeliminowania tego zapisu z uchwały Zarządu. Argumenty merytoryczne przemawiające za tym stwierdzeniem zawarto zarówno w samej uchwale jak i w odpowiedzi na skargę. Regionalna Izba Obrachunkowa wyjaśniła, że w wyniku jej uchwały sumaryczna kwota wydatków w budżecie Województwa P. uległa zmianie, jest to rezultat konstrukcji kompetencji nadzorczych, a nie efekt nieprawidłowego działania organu nadzoru. Uchwała nadzorcza wobec tego otwiera drogę Zarządowi Województwa P. do podjęcia działań zagospodarowania kwoty unieważnionego wydatku w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Organ nadzoru podał, że zaskarżona uchwała zawierała wszystkie niezbędne elementy, a niezamieszczenie w podstawie prawnej art. 82 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie może przesądzać o wadliwości uchwały w takim stopniu, że konieczne jest jej uchylenie, zwłaszcza iż przepisy prawa materialnego zastały przywołane w uzasadnieniu prawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa P. wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej uzasadnia odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest uzasadniony. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania nadzoru nad samorządem terytorialnym ma normatywne określenie jego zakresu. Przedmiotem nadzoru są uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa), ich kolegialnego organu wykonawczego (zarządu powiatu, zarządu województwa), a także zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), organów stanowiących i kontrolnych związków jednostek komunalnych (zgromadzenia związku) oraz wykonawczych, czyli zarządu związku (art. 99 u.s.g. i art. 90 u.s.p.) Katalog tych spraw został określony w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub ich części (ust. 2 art. 12). Z treści cytowanego przepisu wynika, iż ten tryb ma zastosowanie do uchwały budżetowej oraz uchwały ją zmieniającej podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku samorządu województwa organem tym jest sejmik województwa (art. 16 ust. 1 u.s.w.) W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. była Uchwała nr 402/203/09 Zarządu Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2009r. w sprawie zmian budżetu województwa P., zmian układu wykonawczego na 2009 rok, podjęta na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1, art. 188 ust. 1, pkt 2, ust.1a. ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 9 pkt 5 Uchwały Sejmiku Województwa P. Nr 685/XXX/08 z dnia 29 grudnia 2008r. w sprawie uchwalenia budżetu województwa P. na rok 2009, a zatem dotycząca opracowania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego układu wykonawczego budżetu w szczegółowości określonej w art. 128 ust. 2 tej ustawy. Układ wykonawczy umożliwia zarządowi województwa, w ramach kompetencji określonych w art. 70 u.s.w., wykonanie uchwalonego budżetu tj. gromadzenie dochodów oraz dokonywanie wydatków ustalonych w uchwale budżetowej sejmiku województwa w ramach zakreślonych klasyfikacją budżetową. Definiuje się go jako instytucję prawną polegającą na ustawowym przekazaniu uprawnień do bardziej szczegółowego podziału dochodów i wydatków budżetowych po jego uchwaleniu według obowiązujących podziałów klasyfikacji budżetowej. W zakresie art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie mieszczą się zmiany polegające na stanowieniu nowych zadań majątkowych. Instytucja przenoszenia wydatków budżetowych (art. 188 ust. 2 pkt 1) pozwala organom wykonawczym na bieżące dostosowywanie w trakcie wykonywania uchwalonego przez organ stanowiący budżetu poziomu wydatków przeznaczonych na poszczególne zadania budżetowe do zmieniających się warunków. Zakres stosowania tej instytucji jest jednak ściśle reglamentowany, tak by nie dopuścić do sytuacji, w której organ wykonawczy przejmuje uprawnienia do stanowienia budżetu. Zatem chodzi tu o uchwałę organu wykonawczego tworzącą podstawy do wykonania budżetu, do której nie ma zastosowanie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych (str. 7), które prezentują pogląd, iż tryb określony w art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy, dotyczy również uchwał zmieniających uchwałę budżetową, odnoszą się organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do wyłącznej kompetencji kolegium należy orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, kolegium orzeka o nieważności badanej uchwały lub zarządzenia w całości, bądź w części w zakresie której to istotne naruszenie prawa stwierdziło. Kompetencje organu nadzoru upoważniają ten organ do orzeczenia nieważności wydatku, tj. nieważności uchwały w zakresie zaplanowanego wydatku, nie obejmują one uprawnienia do przeniesienia tej kwoty wydatku do innej części budżetu. Mimo nieprecyzyjnego sformułowania stanowisko organu nadzorczego nie budzi wątpliwości, iż unieważnienie wydatku w kwocie 200.000 zł zaplanowanego w dziale 600 Transport i łączność, rozdziale 60095 Pozostała działalność, paragrafie 6610 – Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) miedzy jednostkami samorządu terytorialnego, stanowi unieważnienie uchwały Zarządu Województwa P. w tym zakresie. Wobec tego drugi z zarzutów naruszenia przepisów procesowych, wymieniony w petitum skargi kasacyjnej, również należy uznać za usprawiedliwiony. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że zarząd województwa jest organem stanowiącym. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Mając powyższe ustalenia na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w celu merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.