I SA/Gd 490/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2009 r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 7 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 540 ( pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Zarząd Województwa – dalej jako "Zarząd", podjął uchwałę nr [...] w sprawie zmian budżetu województwa, zmian układu wykonawczego na 2009 rok. Przedmiotową uchwałą Zarząd dokonał m.in. przeniesienia wydatku w kwocie 200.000 zł sklasyfikowanego w dziale 600 "Transport i łączność", rozdziale 60013 "Drogi publiczne wojewódzkie", paragrafie 6610 "Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego", do rozdziału 60095 "Pozostała działalność". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kwota 200.000 zł ujęta w paragrafie 6610, pierwotnie planowana w rozdziale 60013, po dokonanej zmianie powiększająca plan wydatków rozdziału 60095, przeznaczona jest na: "przygotowanie dokumentacji projektowej w ramach projektu pod nazwą "[...]", odnośnie budowy nowej drogi bez wskazania kategorii jej przynależności". Uchwałą nr [...] z dnia [...]. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, działając na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) – dalej jako "ustawa o r.i.o.", orzekło nieważność wydatku w kwocie 200.000 zł zaplanowanego w dziale 600 "Transport i łączność", rozdziale 60095 "Pozostała działalność", paragrafie 6610 "Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego". Zdaniem Kolegium uchwała nr [...] z dnia [...]r. obarczona jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, polegającą na zaplanowaniu wydatku związanego z realizacją zadania, co do którego brak jest możliwości ustalenia, czy należy ono do zadań jednostki samorządu terytorialnego, a jeśli należy, to czy zadanie to jest zadaniem samorządowego województwa. Kolegium uznało, że zaplanowanie przedmiotowego wydatku niezgodne jest z art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – dalej jako "u.f.p.", który wskazuje zadania, na jakie mogą być przeznaczone wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Wśród zadań tych wymienione zostały zadania własne, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru przywołany przepis nie przewiduje możliwości finansowania zadań, które nie należą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego lub zadań, które nie zostały przez jednostki samorządu terytorialnego przejęte na podstawie ustaw lub umów. Następnie Kolegium podniosło, że art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – dalej jako "u.s.w.", stanowi, iż samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Natomiast z art. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako "ustawa o drogach publicznych", wynika, że samorząd województwa jest właścicielem drogi wojewódzkiej, przy czym jednostka samorządu terytorialnego, do której właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z przytoczonych przepisów Kolegium wyprowadziło wniosek, że w budżecie samorządowego województwa mogą być planowane wydatki związane z drogami wojewódzkimi. Podano, że samorząd województwa może, w drodze porozumienia (umowy), przekazać realizację zadania związanego z drogą wojewódzką innej jednostce samorządu terytorialnego, przekazując jej jednocześnie środki na wykonanie zadania (art. 8 ust. 3 u.s.w.). W budżecie samorządowego województwa mogą także być planowane wydatki związane z drogami powiatowymi i gminnymi, jeśli na finansowanie tych dróg samorządowe województwo udzieli pomocy rzeczowej lub finansowej powiatowi lub gminie. Ponadto samorząd województwa może, po zawarciu porozumienia z innym samorządowym województwem o wspólnej realizacji drogi wojewódzkiej biegnącej przez porozumiewające się województwa, planować w swych budżetach wydatki związane z realizacją powyższego zadania. W tym przypadku planowane wydatki winny być klasyfikowane w rozdziale 60013, paragrafie 6630 "Dotacje celowe przekazane do samorządu województwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego". Reasumując organ nadzoru podniósł, że zaplanowanie w rozdziale 60095 wydatku związanego z projektem drogi, której przynależność nie została określona i sklasyfikowanie go w paragrafie 6610, który wskazuje, iż wydatek związany jest z finansowaniem zadania własnego samorządowego województwa, przekazanego do realizacji na podstawie porozumienia gminie, uniemożliwia ustalenie, czy dotyczy on któregokolwiek rodzaju zadań wskazanych w art. 167 ust. 2 u.f.p. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze Zarząd, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały, zarzucił jej naruszenie: 1) art. 163 i art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) – dalej jako "Konstytucja RP"; 2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) – dalej jako "E.K.S.T."; 3) art. 167 ust. 2 pkt 4 u.f.p. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 20 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; 4) art. 8 ust. 2 u.s.w.; - polegające na nieuprawnionej ingerencji organu nadzorczego w prawnie zagwarantowaną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w zakresie sposobu realizacji zadań publicznych. 5) art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o r.i.o. w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, polegające na przekroczeniu kompetencji ustawowej. W ocenie strony skarżącej orzekanie o nieważności wydatku stanowi przekroczenie kompetencji ustawowych, zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o r.i.o., do kompetencji Kolegium należy orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Zarzucono również, że przy tak zredagowanej sentencji nie można ustalić, czy nieważna jest czynność przeniesienia wydatku i pozostaje on w klasyfikacji tak jak przed podjęciem uchwały, czy też jako nieważny przestaje istnieć w budżecie, a w konsekwencji zmienia się sumaryczna kwota wydatków województwa. Zdaniem strony skarżącej zadanie polegające na planowaniu dróg oraz zapewnianiu bezpieczeństwa na drogach gminnych (powiatowych, wojewódzkich) należy do samorządów gminnych (powiatowych, wojewódzkich), przy czym na etapie wstępnego planowania przebiegu dróg nie można przesądzać o jej kategorii, gdyż nakładają się obszary działania samorządów lokalnych różnego szczebla, jak również należy uwzględnić dotychczasową sieć połączeń drogowych w kontekście rozwoju gospodarczego, poprawy bezpieczeństwa i odciążenia dróg. Podkreślono, że planowanie drogi od granicy jednej jednostki samorządu do drugiej nie jest ani zasadne ekonomicznie, ani racjonalne. Art. 167 ust. 2 pkt 4 u.f.p. przewiduje natomiast możliwość przeznaczenia wydatków jednostek samorządu terytorialnego na zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jeśli przewidywany zakres przyszłego zadania przekracza możliwości jednej gminy, a służy mieszkańcom nie tylko jednej gminy, to uzasadnione jest traktowanie takiego zadania jako wspólnego. Ponadto strona skarżąca, przytaczając art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 E.K.S.T., podniosła, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców, a prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, których członkowie wybierani są w drodze wyboru, i że społeczności te, w granicach określonych prawem, mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów. Natomiast w ramach narodowej polityki gospodarczej społeczności lokalne mają prawo do posiadania własnych zasobów finansowych i dysponowania nimi w związku z wykonywaniem swoich uprawnień. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że z art. 163 Konstytucji RP, który stanowi o wykonywaniu zadań publicznych przez samorząd terytorialny, wynika nie tylko możliwość wykonywania przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego uprawnień, ale też obowiązek ich wykonywania. Jednostki te mają określoną swobodę przy rozstrzyganiu o sposobie wykonywania zadań publicznych, co oznacza swobodę w podjęciu zamiaru współdziałania i ustaleniu jego treści, w granicach określonych prawem. W ocenie skarżącej podstawę do współdziałania daje art. 167 ust. 2 pkt 4 u.f.p. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) wprowadziła zasadę, że wykonywanie zadań publicznych może następować w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, nie tylko wtedy, gdy realizacja przekracza możliwości finansowe gminy, ale też gdy tak jest efektywniej lub sprawniej. Także art. 10 ust. 1 u.s.g. pozwala wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego na wykonywanie działań publicznych w drodze współdziałania, a ustawodawca nie ograniczył ani zakresu przedmiotowego, ani form współdziałania. Strona skarżąca również zwróciła uwagę, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Następnie Zarząd zwrócił uwagę, że samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.w., a określony tą ustawą katalog zadań należących do niego, został szczegółowo uregulowany odrębnymi aktami prawnymi, np. ustawą o drogach publicznych. Na podstawie art. 8 ust. 2 u.s.w., województwa mogą zawierać z innymi jednostkami samorządu terytorialnego porozumienia w sprawie powierzania wykonywania zadań publicznych. Przepisy nie zawierają ograniczenia, jakoby powierzenie mogło nastąpić tylko na rzecz jednostki, do której analogiczne zadanie nie należy. Podniesiono również, że przedmiotowy wydatek w kwocie 200.000 zł jest merytorycznie związany z uchwałą nr [...] z dnia [...]. Sejmiku Województwa, który wyraził zgodę na wspólną realizacje projektu [...] oraz przekazanie dotacji celowej Miastu. Podsumowując strona skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru naruszył przepisy prawa materialnego, ingerując w prawnie zagwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sposobu realizacji zadań publicznych. Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są m.in. – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym kryterium tej kontroli stanowi – tak jak w przypadku wszystkich innych aktów administracji publicznej – ich zgodność z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem takiego aktu Sąd, w myśl art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Umocowanie i zakres kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 171 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), a organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Konkretyzacja kompetencji regionalnych izb obrachunkowych nastąpiła w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), która w art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 wprost umocowuje ten organ do podejmowania czynności nadzorczych w przedmiocie procedury uchwalania budżetu i jego zmian. Z kolei art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) stanowi, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, a podstawą stwierdzenia jej nieważności jest uznanie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 82 ust. 5 a contrario tej ustawy. Powyższe oznacza, ze organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo, a każda uchwała organu samorządu województwa dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.) – zauważa, że podjęcie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło bez uprzedniego wskazania przez ten organ stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 12 ustawy o r.i.o., zgodnie z którym izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1), a dopiero jeżeli właściwy organ jednostki samorządu w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości – kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w całości lub części (ust. 2). Niewątpliwie przepis ten dotyczy również uchwał zmieniających uchwałę budżetową (por. postanowienie NSA z dnia 22 września 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 980/97, OSP 1998/5/104, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 1594/97, OwSS 1998/1/19, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt III SA 2074/99, ONSA 2001/1/28). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu skierowania do Zarządu Województwa wskazania nieprawidłowości w badanej uchwale budżetowej oraz terminu i sposobu ich usunięcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto więc wbrew obowiązującej procedurze nadzorczej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem, skoro uruchomienie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności badanej w ramach nadzoru uchwały, dotyczącej budżetu jednostki samorządu, musi być poprzedzone oceną organu umocowanego do jej zastosowania, tj. kolegium regionalnej izby obrachunkowej, oraz wskazaniem stwierdzonych nieprawidłowości, a także sposobu i terminu ich usunięcia, to podjęcie bez zachowania powyższych wymogów zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nastąpiło z naruszeniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o r.i.o. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest najogólniej rzecz biorąc wyeliminowanie z obrotu części lub całości uchwały organu samorządu województwa, która jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność tę winien jednak organ nadzoru wykazać, wyraźnie formułując motywy swego stanowiska. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego winno spełniać warunki, o których mowa w art. 82 ust 4 u.s.w., czyli zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno przedstawiać przebieg procesu myślowego, jakiego dokonał organ nadzoru dochodząc do subsumcji i do wyboru treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygniecie nadzorcze powinno być zatem sporządzone w taki sposób, by sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była możliwa, to znaczy by wojewódzki sąd administracyjny miał możliwość zbadania, czy wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy zostały w istocie naruszone i czy motywy tego rozstrzygnięcia są zasadne. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 79 u.s.w. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 82 ust. 5 u.s.w., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organów wojewódzkich zachodzi jedynie, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem. Jak już wyżej zasygnalizowano art. 82 ust. 4 u.s.w. przewiduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pozostałe elementy formalne rozstrzygnięcia nadzorczego wynikają z art. 107 § 1 k.p.a., znajdującego odpowiednie zastosowanie do omawianych aktów nadzoru w zw. z art. 82 ust. 6 u.s.w. Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie (zwane także osnową lub sentencją decyzji), które powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2/94). Również doktryna wyraźnie wskazuje, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego należy wskazać przede wszystkim art. 82 ust. 1 u.s.w. oraz właściwe przepisy prawa materialnego, z którymi uchwała organu samorządu województwa jest niezgodna. Sentencja rozstrzygnięcia nadzorczego powinna rozpoczynać się od zwrotu stosunkowego: "stwierdza nieważność", a następnie precyzować jakiej uchwały bądź części uchwały dotyczy (tak: P. Chmielnicki [w:] D. Dąbek, W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Kotulski, I. Skrzydło – Niżnik, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie I). Tymczasem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczyło się do wskazania jedynie art. 11 ust. 1 (regulującego właściwość rzeczową regionalnych izb obrachunkowych) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 (mówiącego co m.in. należy do wyłącznej właściwości kolegium izby) ustawy o r.i.o. Dopiero w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w. oraz art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ponadto w sentencji uchwały nr [...] z dnia [...] Kolegium nie sprecyzowało, jakiej części uchwały dotyczy stwierdzenie nieważności, poprzestając na stwierdzeniu "orzeka nieważność wydatku w kwocie 200.000 zł ...". Pomijając fakt, że Kolegium posłużyło się nieznanym ustawom samorządowym i ustawie o r.i.o. zwrotem: "orzeka nieważność wydatku...", zamiast określeniem: "stwierdza nieważność uchwały w części ...", należy przyznać rację stronie skarżącej, że przy tak zredagowanej sentencji nie można ustalić, czy nieważna jest czynność przeniesienia wydatku i pozostaje on w klasyfikacji tak jak przed podjęciem uchwały, czy też jako nieważny przestaje istnieć w budżecie, a w konsekwencji zmienia się sumaryczna kwota wydatków województwa. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie daje również lektura uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzoru – być może dostrzegając niefortunność swojego sformułowania – wyjaśnił, że "Kolegium orzekło o nieważności tego wydatku, tj. o nieważności uchwały Zarządu w zakresie zaplanowania powyższego wydatku". Należy jednak zaznaczyć, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 P.p.s.a., a zatem powinna spełniać warunki formalne określone w art. 46 tej ustawy. Przepis art. 54 § 2 P.p.s.a. nie określa, jaką treść ma zawierać odpowiedź na skargę, jednakże z istoty tego pisma wynika, że powinna ona zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Za aktualne należy uznać stanowisko sformułowane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), że odpowiedź organu administracji państwowej na skargę nie może skutecznie "uzupełniać" zaskarżonego aktu przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. sygn. akt III SA 1838/91, ONSA 1992/2/45). Brak prawidłowo sformułowanej sentencji uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie pozostaje bez wpływu także na rozstrzygniecie Sądu, który nie może się domyślać stanowiska organu nadzorczego, a tym bardziej nie może go zastępować. Oceniając zaskarżoną uchwałę we wskazanym powyżej zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ nadzoru nieprawidłowo zredagował jego sentencję, naruszając tym samym art. 82 u.s.w. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Jak już wyżej podkreślono każde rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu winno być jasne i czytelne, nie powinno także pozostawiać żadnych wątpliwości co do jego zakresu. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale tych wymogów nie spełnia. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną uchwałę. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd – zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.[pic]