II OSK 1275/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2055/10 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 1275 / 11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez B. K. i J. K. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowaniu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i G. P. pozwolenia na budowę torowiska do sortowania i transportowania drewna, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach nr [-B/3-], [-D/3-] z k.m. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Opolski stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej działki nr [-D/3-] km. [...], w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia jej nieważności. Na skutek wniosku B. K. i J. K. o wznowienie postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r. Obie powyższe decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 621/09) z uwagi na konieczność rozpoznania złożonego przez strony wniosku z dnia 22 lutego 2008 r., w którym żądali oni wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. organ wskazał, iż prowadząc postępowanie, co do przyczyn wznowienia, tj. nie wzięcia przez B. i J. K. udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] listopada 2005 r., dokonał analizy posiadanego przez nich przymiotu strony w tym postępowaniu w oparciu o normę art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Jak podkreślił, B. i J. K. są właścicielami działek o nr ew. [-A-] i [-B/1-]. Nieruchomości te nie graniczą bezpośrednio z działką nr ew. [-B/3-], na której zrealizowana jest inwestycja, gdyż oddziela je działka nr ew. [-B/2-]. Z projektu budowlanego wynika, że część torowiska położona najbliżej działki wnioskodawców znajduje się w odległości ok. 10 m od granicy działki nr ew. [-B/1-] i ok. 25 m od granicy działki nr ew. [-A-]. Ustalenia te zdaniem organu jednoznacznie wskazują na to, że działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś ewentualne oddziaływanie związane ze sposobem korzystania z torowiska nie ma wpływu na ocenę obszaru oddziaływania inwestycji. Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wobec braku, w tej sytuacji, możliwości oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2007 r. Na skutek wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e Prawa budowlanego przez brak ochrony przed hałasem i drganiami, organ wyjaśnił, iż pomiary wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Opolu w dniu 17 lutego 2009 r. w porze dziennej na granicy terenu zakładu (na którym usytuowany jest sporny obiekt) i zabudowy mieszkaniowej w [...] przy ul. [...], od strony ul. [...], nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Próby dokonania pomiarów w dniu 2 marca 2010 r. nie zostały zrealizowane z powodu braku zgody B. i J. K. na wejście pracowników Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na teren ich posesji. W związku z kolejnymi skargami wnioskodawców Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. wystąpił o wskazanie dogodnego dla nich terminu przeprowadzenia kolejnych pomiarów, jednak B. i J. K. nie podali takiego terminu. Także inne uciążliwości, które wymieniali, tj. zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczenie gruntu i wód, pozostały poza oceną organu w niniejszym postępowaniu, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do ich rozpoznania. Zdaniem organu wskazanie na ryzyko wystąpienia pozostałych wymienionych zagrożeń, tj. powodzi, zalewania wodami opadowymi, osuwisk gruntu, lawin skalnych i śnieżnych oraz powstawania szkód spowodowanych działalnością górniczą - jest gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami w postaci dokumentów, np. ekspertyz. Konkludując przyjęte w sprawie ustalenia organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w skarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i J. K. (zwani dalej skarżącymi), wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej zarzucili: - naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że skarżący jako właściciele nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z działką inwestora nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, - nierozpoznanie istoty sprawy z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności nie ustalenie, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji i czy działki skarżących znajdują się na tym obszarze, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący swój interes prawny wywiedli m.in. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującego w dacie ubiegania się o pozwolenie budowlane miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. § 11 oraz przepisów Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podlega ona uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Wskazując na podstawy przyjęcia przez organ braku przymiotu strony przez skarżących, Sąd uznał stanowisko to, za co najmniej przedwczesne. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na wymogi zawarte w art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i stwierdził, iż rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, na to, iż z akt niniejszego postępowania wynika, że skarżący są właścicielami działek nr ew. [-A-] i [-B/1-]. Działki te nie graniczą bezpośrednio z działką nr ew. [-B/3-], na której zrealizowano torowisko dla wózków do sortowania i transportowania drewna. Jednakże zdaniem Sądu okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki do przyjęcia braku po stronie skarżącej przymiotu strony, a co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki oraz wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego tereny, na których znajdują się wymienione działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej nieuciążliwej, z ograniczoną uciążliwością oraz możliwością adaptacji istniejących zakładów znacząco oddziaływujących na środowisko - bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej - pod warunkiem, że ich działalności nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Zapis taki zdaniem Sądu oznacza, iż organ powinien dokonać wnikliwej analizy charakteru i zakresu oddziaływania na sąsiednie działki inwestycji polegającej na budowie torowiska do sortowania i transportu drewna. Tymczasem organ po wznowieniu postępowania, jak stwierdził Sąd, analizy takiej nie przeprowadził, ograniczając się do stwierdzenia, że nieruchomości należące do B. i J. K. oddzielone są od terenu inwestycji (dz. nr [-B/3]) działką nr [-B/2-]. Jak przypomniał w związku z tym Sąd, posiadanie przymiotu strony właściciela nieruchomości położonej "w obszarze oddziaływania obiektu" (a nie tylko bezpośrednio z nim graniczącej) jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. W niniejszej sprawie torowisko do sortowania i transportu drewna stanowiące jedno z urządzeń produkcyjnych tartaku oddalone jest od nieruchomości skarżących, w tym domu mieszkalnego, o ok. 10 m. Organ, zatem powinien ustalić, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a nie poprzestać na stwierdzeniu, że oddziela je od terenu inwestycji działka nr [-B/2-]. Jak wskazał nadto Sąd, wyrys i wypis planu wyznacza na wskazanym obszarze tereny zieleni izolacyjnej oznaczone symbolem 1ZJ - przy istniejącym zakładzie drzewnym. Z wyrysu planu wynika, że teren oznaczony symbolem 1ZJ zlokalizowany jest między innymi na działce nr 511/1 należącej do skarżącej. Także w tym wypadku obowiązkiem organu była analiza ww. dokumentów pod kątem ewentualnego posiadania przez skarżącą przymiotu strony, gdyż to na jej nieruchomości wyznaczono tereny zieleni izolacyjnej urządzanej w związku z istnieniem tartaku. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto, skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. P., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 7 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich interpretację polegającą na uznaniu, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w stopniu niedostatecznym przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do prawidłowego ustalenia stron postępowania. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji podkreślono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z badaniem prawidłowości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę torowiska do sortowania i transportu drewna na terenie istniejącego tartaku w aspekcie ustalenia stron postępowania poprzez określenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie analizując zagadnienie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na działki [-B/1-] i [-B/2-], stwierdził, iż nie mogła ona wprowadzić jakiegokolwiek utrudnienia w zagospodarowaniu tych działek, a z przeznaczenia określonych terenów pod zieleń izolacyjną wynikało założenie osiągnięcia skutecznego ograniczenia oddziaływania tartaku na działki zabudowy mieszkaniowej położone dalej. Autor kasacji stwierdził, iż oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na teren należący do skarżących jest praktycznie żadne z uwagi na oddalenie od projektowanego torowiska dwudziestometrową strefą zieleni izolacyjnej. We wniesionej kasacji podkreślono też, iż planowana inwestycja zastąpiła bardzo uciążliwy transport drewna realizowany za pomocą spalinowych wózków widłowych, jak również uciążliwe dla otoczenia cięcie bali drewnianych przy pomocy spalinowych pił łańcuchowych. Z powyższej wskazanych względów strona wnosząca kasację uznała, że ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu kontrolowaną decyzją wskazanych w wyroku przepisów była błędna. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli B. i J. K., wnosząc o "oddalenie skargi w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania". Nadto skarżący złożyli w dniu 25 listopada 2011 r. pismo, załączając do niego raport z badania emisji hałasu. W piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. do niniejszego postępowania zgłosił swój udział Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Uznając prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji, Prokurator zacytował przepis § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego w jego ocenie wynikała legitymacja skarżących do uczestnictwa w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są pozbawione uzasadnionych podstaw. Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, iż kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie w przedstawionej argumentacji w ogóle nie odniosła się do tego, co stanowiło podstawę podjęcia przez Sąd skarżonego wyroku. Przedstawiając okoliczności sprawy dotyczące usytuowania poszczególnych działek należących do inwestora oraz do stron wnoszących skargę do Sądu pierwszej instancji autor kasacji nie dostrzegł, że w skarżonym wyroku podważono przede wszystkim ocenę organu odwoławczego dotyczącą kwestii posiadania legitymacji przez skarżących z uwagi na brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy działką do nich należącą a działką inwestora. Sąd pierwszej instancji wskazywał na brak wnikliwej analizy charakteru i zakresu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na sąsiednie działki, co z kolei miało wpływ na określenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w warunkach niniejszej sprawy. Słusznie podnosi w uzasadnieniu kasacji jej autor, że istotnym dla sprawy jest przeprowadzenie analizy ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tyle tylko, że stwierdzenie to nie kwestionuje stanowiska Sądu pierwszej instancji, ale jest wręcz z nim zbieżne. Kwestia ta wymaga jednak wyjaśnienia i oceny przez organy administracyjne, a nie Sąd. Z przedstawionych wyżej przyczyn wskazany w kasacji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie podważył oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku o niedostatecznym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ, którego rozstrzygnięcie stanowiło przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, co czyniło zarzut ten w konsekwencji bezzasadnym. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.