II SA/Bd 476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009r. sprawy ze skargi B. F., R. F. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]maja 2009 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 476/09 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. postanowieniem z dnia [...][...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez B. F. i R. F. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak [...] udzielającej J. C. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-garażowego (części samochodowe) przy ul. O. [...] w T. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącym w dniu [...]. W rozstrzygnięciu organ zawarł pouczenie, że od postanowień decyzji służy stronom odwołanie do Wojewody [...] w B. za pośrednictwem Prezydenta Miasta T. w terminie 14 dni licząc od daty jej doręczenia. W piśmie z dnia [...] B. F. i R. F. skierowanym do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w T. (jednostka organizacyjna odpowiedzialna za wydanie decyzji z dnia [...]), powołując się na numer wydanej decyzji i jej datę wyrazili niezadowolenie, iż obiekt magazynowo - garażowy jest ich zdaniem użytkowany niezgodnie z wydaną decyzją. Prezydent Miasta następnie pismem z dnia [...] poinformował skarżących, że ich pismo z dnia [...] zostało przekazane do zgodnie z kompetencjami do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na decyzję z dnia [...] skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z takim skutkiem, że Sąd w postanowieniu z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II SA 302/08 skargę odrzucił w związku z niewyczerpaniem toku instancji. W następstwie powyższego orzeczenia Sądu skarżący w pismach z dnia [...] złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i odwołanie o decyzji z dnia [...]. W pismach procesowych powołali się na podanie z dnia [...]. wniesione do organu w terminie odwoławczym. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 59 i 58 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie zaskarżonym postanowieniem stwierdził, powołując się na art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdyż odwołanie powinno zostać wniesione najpóźniej w dniu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony przez skarżących w dniu [...]. W związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) z dniem 11 lipca 2003 r. organy nadzoru budowlanego otrzymały kompetencje w zakresie udzielania pozwoleń na użytkowanie. Z powyższych przepisów wynika właściwość organów nadzoru budowlanego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analizując stan faktyczny sprawy organ stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji powinno zostać wniesione najpóźniej w dniu [...]. W skardze do Sądu, skarżący podnieśli, iż nie rozumieją dlaczego uznano odwołanie od decyzji z dnia [...] za wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania i dlaczego termin ten nie został przywrócony. Uważają, iż ich pismo z dnia [...] jest dowodem na wniesienie odwołania w terminie. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy niedokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Chodzi bowiem o brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ charakteru pisma z dnia [...], które skarżący we wszystkich podaniach traktują jako odwołanie. Powyższe sporne podanie zostało bowiem wniesione do organu, który wydał decyzję w I instancji z zachowaniem 14 dniowego terminu na wniesienie odwołania. Brak oceny w zaskarżonym postanowieniu powyższego pisma z dnia [...] stanowi o naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie Sądu organ nie miał prawa dokonać kwalifikacji powyższego pisma bez wezwania strony o sprecyzowanie jej żądania. Praktyka organu powinna dowodzić, że żądania zawarte w podaniach stron bywają zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie, niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, a w rozpoznawanej sprawie powinna budzić, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. W niepublikowanym wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, trafnie przyjęto, że: "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska. Za trafną w aspekcie rozpoznawanej sprawy można uznać tezę zawartą w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 510/08- LEX nr 477246: "1. Dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. 2. Jeżeli żądanie strony jest uznawane za niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, to obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących zdaniem organu braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania, z informacją o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem, o konsekwencjach takiego stanu rzeczy w razie niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu sprawy". Zatem jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie organ powinien mieć wątpliwości, tym bardziej, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący określili, że ich pismo z dnia [...] jest odwołaniem. Również w odwołaniu z dnia [...] powołali się na to pismo. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należało ustalić, czy pismo skarżących z dnia [...] jest odwołaniem. Dopiero wykluczenie tego faktu mogło stanowić podstawę do badania dopuszczalności podania z dnia [...] zatytułowanego odwołanie. Stan faktyczny sprawy wskazywał bowiem, że pismo skarżących z dnia [...] zostało wniesione w terminie 14 dni na złożenie środka zaskarżenia. W tej sytuacji termin byłby zachowany na wniesienie odwołania, w konsekwencji tego organ winien podanie z dnia [...] rozpatrzeć w trybie przesłanek wynikających z art. 138 kpa. Postępowanie zatem w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało przeprowadzone niedokładnie, a postanowienie zaskarżone należy uznać za przedwczesne i wadliwe z tego powodu. Z uwagi na powyższe uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit " c" ustawy z dnia P.p.s.a orzeczono jak sentencji wyroku.