II GSK 510/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Stanisław Gronowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 432/07 w sprawie ze skargi D. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 432/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu skargi Z. M. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Powiatu T. z dnia [...] marca 2007 r., nr [ ...]. Ponadto orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd I instancji orzekał przy uwzględnieniu następującego stanu sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. SKO w G. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w T. z dnia [...] marca 2007 r. zezwalającą Z. M. i D. M. na umieszczenie tymczasowego obiektu handlowego w pasie drogowym ul. P. w T. na części działki nr [...] obręb 6 od dnia 16 maja 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. W decyzji organu I instancji określono także warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty. W odwołaniu od decyzji Z. i D. M. wnieśli o jej uzupełnienie poprzez ustalenie okresu zezwolenia na umieszczenie obiektu na okres przekraczający dzień 31 grudnia 2006 r., do czasu faktycznego podjęcia robót budowlanych Transportowego Węzła Integracyjnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał m.in., że w aktach sprawy znajduje się wniosek Z. M. z dnia [...] grudnia 2005 r., w którym zainteresowany wnosi o "przedłużenie na rok 2006 umowy dzierżawy pawilonu handlowego w pasie drogowym przy ul. P. w T.". Sprawa była już wcześniej rozpatrywana przez Kolegium, a postępowanie zakończono decyzją kasacyjną z dnia [...] grudnia 2006 r. W ocenie Kolegium, wydana aktualnie decyzja jest zgodna z prawem, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych określono w niej okres zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty i opisano stan faktyczny sprawy. SKO w G. zaznaczyło, iż zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, zainteresowany określa pas drogowy, jaki chciałby zająć, okres zajęcia, a jeśli jest to możliwe właściwy organ wydaje zezwolenie, określając przy tym wysokość opłaty. W niniejszej sprawie organ orzekł zgodnie z wnioskiem i nie jest możliwe dalsze uzupełnienie decyzji o kolejny okres. Nie wyklucza to jednak "jednoczesnej możliwości uruchomienia kolejnych postępowań dotyczących kolejnych okresów". Zdaniem Kolegium, nie jest możliwe określenie terminu zajęcia pasa drogowego, jak chce tego skarżący, poprzez wskazanie zdarzenia, przyszłego i niepewnego, jakim jest rozpoczęcie robót budowlanych Transportowego Węzła Integracyjnego, gdyż konieczne jest określenie terminu poprzez wskazanie konkretnej daty, lub też - wskazanie dni, tygodni albo miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie ani stan faktyczny, ani jej stan prawny, nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organy nie rozstrzygnęły także sprawy co do jej istoty, gdyż nie orzekły o całości żądań strony. Zezwalając decyzjami: I instancji z dnia [...] marca 2007 r. i decyzją zaskarżoną z dnia [...] sierpnia 2007 r., na zajmowanie pasa drogowego jedynie do końca 2006 roku, organy obu instancji pozostawiły stronę w sytuacji zajmowania pasa drogowego (aż do marca 2007 roku) bez zezwolenia, co spowodowało dla strony określone, niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kary. Strona natomiast, działając w zaufaniu do organów, składała w odwołaniach konsekwentnie wnioski o dalsze przedłużenie zezwolenia (m.in. pismem z dnia [...] marca 2006 r., z dnia [...] maja 2006 r., z dnia [...] czerwca 2006 r., z dnia [...] stycznia 2007 r.). W ocenie WSA, organy nie orzekły zatem o całości żądań strony zarówno w pierwotnym postępowaniu, co było przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2006 r., jak i w postępowaniu aktualnie kontrolowanym. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie ustaliły, w jakiej sytuacji prawnej znajdowały się obiekty budowlane skarżących w chwili objęcia terenu, na którym zostały wybudowane, przepisami ustawy o drogach publicznych w wyniku zmian przepisów prawa miejscowego. WSA podał, że z akt sprawy wynika, iż obiekty te wybudowane zostały w 1996 roku w miejscu istniejących obiektów od lat 70-tych, a decyzje: o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu dla lokalizacji zespołu tymczasowych pawilonów handlowych przy ul. P. z dnia [...] grudnia 1996 r. (k - 36 akt adm.) i o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...] października 1996 r. ( k - 37 akt adm.) − nie wskazują wprost, czy w chwili budowy obiekty znajdowały się na terenie pasa drogowego. Usytuowanie obiektów handlowo-usługowych na pasie drogowym mogło być zatem następstwem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, ustalenie, w jakim czasie, w stosunku do wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniający teren, na którym posadowiono obiekty, w pas drogowy, może mieć bowiem istotne znaczenie dla dalszej i aktualnej sytuacji prawnej skarżących, a to w szczególności ze względu na treść art. 38 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wskazując na treść art. 7 k.p.a. stwierdził, że z uwagi na uznaniowy charakter kontrolowanej decyzji oraz na okoliczność, iż przyczyną potrzeby usunięcia pawilonów handlowo-usługowych jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego (co wynika z pisma znajdującego się na stronie 16 akt administracyjnych), organ winien uznać rację skarżących, domagających się przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego pod pawilony do czasu rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych w tym rejonie. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło przedmiotowe orzeczenie w całości i wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kasator zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.); dalej powoływanej jako "ustawa o drogach publicznych"; poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje instytucja wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest określenia okresu zajęcia w inny sposób niż przez wskazanie liczby dni, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy o drogach publicznych polegające na bezzasadnym zarzucie niezastosowania w sprawie wskazanego przepisu, podczas gdy nie było ku temu jakichkolwiek podstaw, 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji orzekający w sprawie uchybił obowiązkom, o jakich mowa w tych przepisach, a w konsekwencji wydanie wyroku uchylającego decyzję w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie było do tego podstaw, 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie orzekły o całości żądań strony, 6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania, 7) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał m.in., że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ani w tym, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy nie ma mowy o możliwości występowania o "dalsze przedłużenie zezwolenia". Zezwolenie po upływie okresu na jaki zostaje udzielone wygasa, a jeżeli strona jest zainteresowana dalszym zajmowaniem pasa powinna złożyć nowy wniosek, inicjując nowe postępowanie. Na taką możliwość Kolegium wskazywało w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Nie jest jednak możliwe, jak podał Sąd I instancji, przyjęcie, że istnieje możliwość "przedłużania zezwolenia". Uzasadniając drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że powyższy przepis jednoznacznie określa jako jeden z elementów umożliwiających ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego liczbę dni zajęcia tego pasa. Wbrew wykładni przyjętej w skarżonym wyroku, wskazanego terminu nie można określić za pomocą zdarzenia przyszłego i niepewnego jakim jest "rzeczywiste rozpoczęcie prac budowlanych". Ponadto Sąd nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "rzeczywiste rozpoczęcie prac budowlanych". Rozwijając zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., SKO w G. podało, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ograniczył się jedynie do wyliczenia tych przepisów, bez wskazania na czym konkretnie polegać miało uchybienie organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu sprawy i tym samym nie wykazał czy ewentualne uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ogólnikowy charakter wskazanych zarzutów nie pozwala również odnieść się do nich merytorycznie. Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do kwestii nieustalenia przez organ, czy w chwili budowy obiekty handlowo-usługowe znajdowały się w pasie drogowym, podniósł, że przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r., a sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać", wskazuje na to, że ma on charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., III SA/Gd 578/205, ONSAiWSA 2007/6/136). Skoro obiekty handlowo-usługowe wybudowane zostały w 1996 r., co w przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną, to art. 38 przywoływanej ustawy nie mógł być w sprawie stosowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. i D. M. wnieśli o jej oddalenie na koszt skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w Dziale IV Rozdziale I p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Ustosunkowując się zaś do skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż podlega ona oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo pewnych zastrzeżeń do jego uzasadniania − odpowiada prawu i skutecznie nie mogły go podważyć − prowadząc do wyeliminowania z obrotu prawnego − zarzuty sformułowane przez kasatora. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż Sąd I instancji trafnie podniósł brak orzeczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o całości żądania stron zgłoszonego w przedmiocie dążenia do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już w swym orzecznictwie, iż dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r. sygn. akt I SA 1504/83 ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Dodać też wypada, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono też, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści żądania prezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91 niepublikowany i wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Ka 22/86 GAP 1988, nr 11, s. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. słusznie spostrzegł, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego domagali się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres przekraczający rok 2006 (do czasu rozpoczęcia robót przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego), o co pierwotnie wnosili. Potwierdzają to pisma skarżących oznaczone przez Sąd I instancji, a zwłaszcza pismo z dnia [...] stycznia 2007 r., które wpłynęło do Powiatowego Zarządu Dróg w T. w dniu [...] stycznia 2007 r., a więc przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Rozstrzygając w niniejszej sprawie, organy administracji nie mogły ograniczyć się do treści pierwotnego wniosku skarżących, a winny uwzględnić jego modyfikacje w toku postępowania. Tymczasem udzielone stronom zezwolenie odnosi się jedynie do okresu zaproponowanego w pierwotnym wniosku stron i tylko w tym zakresie wydane zostało rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do powstania braku rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym odnośnie żądania stron zgłoszonego w zakresie udzielenia im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres przekraczający także rok 2006 nie mogło upoważniać samo akcentowanie w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnego i niewłaściwego − zdaniem SKO w G. − określenia daty końcowej terminu, na jaki miałoby być zgodnie z wnioskiem skarżących udzielone im zezwolenie (do czasu rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego). Jeżeli bowiem żądanie strony w tym zakresie było uznawane za niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, to obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie było wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących zdaniem organu braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania, z informacją o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem, o konsekwencjach takiego stanu rzeczy w razie niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu o dacie końcowej udzielanego zezwolenia. Takiego działania wymagał art. 7 k.p.a., nakazujący branie pod uwagę również słusznego interesu stron przy załatwianiu sprawy, jak również inne zasady ogólne k.p.a. sformułowane w art. 8 i 9 k.p.a. Pouczenie o przyczynach uznania wniosku skarżących za niewłaściwie określający termin zajęcia pasa drogowego dopiero w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. potraktować trzeba za spóźnione. Ponadto, jeżeli organ wykazałby stronie, iż nie było możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżących – co do okresu przekraczającego rok 2006 − to winno zostać wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. Zważyć też należy, iż Sąd I instancji trafnie podniósł, iż orzeczenie w konkretnym postępowaniu administracyjnym o udzieleniu zezwolenia skarżącym na zajęcie pasa drogowego tylko na okres 2006 r. implikuje, iż w okresie późniejszym zajmowali oni pas drogowy bez zezwolenia, co z kolei łączy się z możliwością obciążenia ich karą administracyjną. Nie sposób nie dostrzec, iż wskazywanie na nieprecyzyjność lub niewłaściwość sposobu ujęcia przez skarżących terminu końcowego wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w postaci wskazania na rozpoczęcie robót drogowych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego) nie tłumaczyło w każdym razie i nie uzasadniało, braku rozpatrzenia wniosku stron za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do daty wydania zaskarżonej decyzji. Przynajmniej bowiem do tej końcowej daty można było, przyjmując argumentację SKO w G. (akcentującą konieczność określenia liczby dni zajęcia pasa drogowego w zezwoleniu z uwagi na potrzebę ustalenia na tej podstawie opłaty), określić ściśle liczbę dni obejmowanych zezwoleniem w celu wyznaczenia w związku z tym stosownej opłaty. Ponadto na marginesie zauważyć można, iż Sąd I instancji zasadnie zauważył, iż w świetle znajdujących się w aktach sprawy materiałów (vide informacja na k. 16) rozpoczęcie robót budowlanych związanych z konkretnym węzłem komunikacyjnym wchodziło w rachubę dopiero po uzyskaniu promesy na dofinansowanie. O nią miano wystąpić dopiero w II półroczu 2007 r. Nie może być uznany za skuteczną przyczynę wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego zarzut kasatora, iż Sąd I instancji naruszył art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegający na przyjęciu, iż istnieje instytucja wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Wprawdzie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku używano terminu "przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego", ale nie może być to uznawane za równoznaczne ze stwierdzeniem sformułowania przez Sąd I instancji tezy o istnieniu instytucji prawnej przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zważywszy na kontekst wypowiedzi, w jakim znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowanie "przedłużenie pasa drogowego", Sądowi I instancji można przypisać co najwyżej brak dbałości w używaniu języka prawniczego (stanowiącą wadę o charakterze procesowym bez istotnego jednak wpływu na wynik sprawy), a nie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przedstawił też tezy, iż w zezwoleniu o zajęciu pasa drogowego można pominąć określenie liczby dni, na jakie zezwolenie obejmuje. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej sugeruje, iż Sąd I instancji zajmował się wykładnią art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie zajmował się interpretacją wskazanego przepisu, a skarga kasacyjna nie zarzuca braku uwzględnienia (zastosowania) przez zaskarżony wyrok wskazanego przepisu. Co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 38 ustawy o drogach publicznych zaznaczyć trzeba, iż Sąd I instancji wskazał jedynie na potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń mających na celu ocenę, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w wymienionym przepisie, wskazując przy tym na brak w aktach sprawy dostatecznego materiału wyjaśniającego wskazaną kwestię. Sąd I instancji nie przesądził zaś wcale, że w niniejszej sprawie występuje stan, o jakim mowa w art. 38 ustawy o drogach publicznych. Trudno zatem mówić w tej sytuacji o naruszeniu prawa materialnego. Uwaga Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zmierzała bowiem w istocie do potrzeby poszerzenia ustaleń dokonanych dotąd w postępowaniu administracyjnym i mieściła się w wymaganiach art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć jednocześnie trzeba, iż w wywodach skargi kasacyjnej błędnie zasugerowano, iż art. 38 ustawy o drogach publicznych odnosi się jedynie do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych). Obok bowiem takiego przypadku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (które akceptuje skład rozpoznający niniejszą sprawę) wskazano, że omawiany przepis obejmuje także sytuację dotyczącą objęcia pasem drogowym obiektu budowlanego, wcześniej zlokalizowanego poza nim − na skutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06, Lex nr 344125). W tym zaś właśnie tylko kierunku, co przeoczyła skarga kasacyjna, sformułowane zostały uwagi Sądu I instancji dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W związku z dotychczasowymi rozważaniami potwierdzającymi wadliwość w zakończeniu dotychczasowego postępowania administracyjnego (co wyklucza zasadność zarzutu skargi kasacyjnej zasadzającego się na wykazywaniu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a.), podważenia zaskarżonego wyroku nie mogły również spowodować jego niedopowiedzenia związane z powołaniem się na obrazę w postępowaniu administracyjnym art. 80 k.p.a. oraz brak wydzielenia wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania. Co do tej ostatniej kwestii, to zważyć należy, iż wytyczne co do dalszego postępowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za dokonane, jeżeli istnieje możliwość ich zrekonstruowania w świetle całokształtu uzasadnienia sądu administracyjnego i jego wymowy. Z uzasadnienia Sądu I instancji w niniejszej sprawie wynikała zaś niewątpliwa potrzeba wydania rozstrzygnięcia obejmującego zmodyfikowany w toku postępowania wniosek stron. Ponadto zalecono też przecież uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w zakresie dostatecznym do przesądzenia, czy w niniejszej sprawie nie zachodził stan uregulowany w art. 38 ustawy o drogach publicznych. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 10