III SA/Gd 432/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. M. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 marca 2007r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących Z. M. i D. M. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.39 ust. 3, art.40 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 roku, poz.115 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg [...] z dnia 13 marca 2007 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na umieszczenie tymczasowego obiektu handlowego w pasie drogowym ul. [...] na części działki nr [...] od dnia 16.05.2006 roku do dnia 31.12.2006 roku. Jak wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżoną odwołaniem decyzją organ I instancji zezwolił wnioskodawcom – Z. i D. M. na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...], w miejscu wyżej opisanym w celu umieszczenia tymczasowego obiektu handlowego. W decyzji określono także warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty. W odwołaniu od decyzji Z. i D. M. wnieśli o uzupełnienie decyzji poprzez ustalenie okresu zezwolenia na umieszczenie obiektu na okres przekraczający dzień 31.12.2006 roku do czasu faktycznego podjęcia robót budowlanych Transportowego Węzła Integracyjnego. W ocenie Kolegium odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie z następujących powodów: zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie albo uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,/..../. Wyjątek od określonych w przepisie zasad został określony w art. 39 ust. 3 ustawy, według którego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40. Przepisy art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowią, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową , przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia wymaga, między innymi, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z treści przepisów nie wynika wprost, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa. W aktach sprawy znajduje się wniosek Z. M. z dnia 13 grudnia 2005 roku, w którym zainteresowany wnosi o "przedłużenie na rok 2006 umowy dzierżawy pawilonu handlowego w pasie drogowym przy ul. [...] ". Sprawa była już wcześniej rozpatrywana przez Kolegium, a postępowanie zakończono decyzją kasacyjną z dnia 22 grudnia 2006 roku. W ocenie Kolegium wydana aktualnie decyzja jest zgodna z prawem, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych określono w niej okres zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty i opisano stan faktyczny sprawy. W sprawie nie ma znaczenia, kiedy rozpoczęte zostaną prace przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego, ani też czy zawarte zostanie porozumienie co do dalszego zajmowania pasa drogowego. Zgodnie z przepisami o drogach publicznych zainteresowany określa pas drogowy, jaki chciałby zająć, okres zajęcia, a jeśli jest to możliwe właściwy organ wydaje zezwolenie, określając przy tym wysokość opłaty. Organ orzekł zgodnie z wnioskiem i nie jest możliwe dalsze uzupełnienie decyzji o kolejny okres. Nie wyklucza to "jednoczesnej możliwości uruchomienia kolejnych postępowań dotyczących kolejnych okresów". Zdaniem Kolegium nie jest możliwe określenie terminu zajęcia pasa drogowego, jak chce tego skarżący, poprzez wskazanie zdarzenia, przyszłego i niepewnego, jakim jest rozpoczęcie robót budowlanych Transportowego Węzła Integracyjnego, gdyż konieczne jest określenie terminu poprzez wskazanie konkretnej daty, lub też – wskazanie dni, tygodni albo miesięcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. i D. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w tym - przepisów prawa materialnego, nie wyjaśniono w niej wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dopuszczono się sprzeczności istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności skarżący czynili starania o przedłużenie czasu zajęcia pasa drogowego na dalszy okres przekraczający dzień 31 grudnia 2006 roku, a wbrew zarzutom organów - termin ten określali precyzyjnie wskazując, że chodzi im o przedłużenie tego czasu do dnia podjęcia na tym terenie robót przy Transportowym Węźle Integracyjnym. W ocenie skarżących termin ten był jasno sprecyzowany i akceptowany w toku postępowania przez obie strony, tj. skarżących i PZD. Wbrew stanowisku organów, zdaniem skarżących przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają obowiązku oznaczenia przez wnioskujących terminów w formie wskazywania konkretnej daty, nie zabraniają przy tym określenia takiego terminu przez wskazanie konkretnego zdarzenia, tj. w tym przypadku takim zdarzeniem mogłaby być data uzyskania pozwolenia na budowę czy data rozpoczęcia robót budowlanych na terenie przedmiotowego pasa drogowego. W toku postępowania zarówno Starostwo Powiatowe, jak i działający w jego imieniu Powiatowy Zarząd Dróg wskazywały, jako przyczynę potrzeby zwolnienia terenu, budowę Transportowego Węzła Integracyjnego. Ponieważ skarżący zajmują przedmiotowy teren od lat siedemdziesiątych, prowadzenie działalności handlowej w niczym nie powoduje utrudnień ani zagrożeń dla ruchu drogowego, skarżący upatrują prawa do domagania się dalszego zajmowania terenu w treści art. 38 ustawy o drogach publicznych. Nie negując uprawnień właścicielskich Starostwa Powiatowego do terenu, skarżący uważają, że to prawo własności podlega ograniczeniom z art. 140 kc, a usunięcie skarżących z terenu zajmowanego od ponad 30 lat stanowić będzie nadużycie prawa własności, naruszać będzie uzasadniony interes społeczny rozumiany tu jako interes właścicieli posadowionych legalnie pawilonów, które stanowią dorobek życiowy i źródło utrzymania dla właścicieli tych pawilonów i zatrudnionych tam kilkudziesięciu osób oraz – wygodę i potrzeby osób podróżujących. Nadto oba organy nie ustosunkowały się do wniosków i zarzutów skarżących, podnoszonych w toku trwającego już ponad dwa lata postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2008 roku skarżący D. i Z. M. wnieśli o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w składzie orzekającym ani stan faktyczny sprawy, ani jej stan prawny, nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nadto organy nie rozstrzygnęły sprawy co do jej istoty, nie orzekły bowiem o całości żądań strony. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ( art.77 § 1 i 80 kpa) prowadziło ponadto do naruszenia słusznych interesów stron i ich uprawnień. Uszło uwadze organowi I instancji jak również - organowi odwoławczemu, że rozpatrując ponownie – już w 2007 roku - sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekły o całości żądań strony, która konsekwentnie domagała się przedłużenia okresu zezwolenia do czasu rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego. Organy przeoczyły, że decyzja w postępowaniu administracyjnym winna rozstrzygać sprawę co do jej istoty ( art. 104 kpa). Zezwalając decyzjami: I instancji z dnia 13 marca 2007r. i decyzją zaskarżoną z dnia 14 sierpnia 2007r., na zajmowanie pasa drogowego jedynie do końca 2006 roku, organy obu instancji pozostawiły stronę w sytuacji zajmowania pasa drogowego ( aż do marca 2007 roku ) bez zezwolenia, co powoduje dla strony określone, niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kary. A przecież strony, działając w zaufaniu do organów, składały w odwołaniach konsekwentnie wnioski o dalsze przedłużenie zezwolenia. Żądanie takie zawiera m.inn. pismo skarżących ( i innych uczestników postępowania) z dnia 18 marca 2006 r. (k-47 akt adm.), z dnia 23 czerwca 2006 r. (k-32 akt adm.,) i wniosek z 29 maja 2006 r. (k-40 akt adm.), pismo z dnia 2 stycznia 2007r. (k-16 akt adm.). Tak więc organy nie orzekły o całości żądań strony zarówno w pierwotnym postępowaniu, co było przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 15 maja 2006 roku, jak i w postępowaniu aktualnie kontrolowanym. Niezależnie od powyższego organy nie ustaliły, w jakiej sytuacji prawnej znajdowały się obiekty budowlane skarżących w chwili objęcia terenu, na którym zostały wybudowane, przepisami ustawy o drogach publicznych w wyniku zmian przepisów prawa miejscowego. Z akt sprawy wynika, że obiekty te wybudowane zostały w 1996 roku w miejscu istniejących obiektów od lat ok.70-tych, a decyzje: o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu dla lokalizacji zespołu tymczasowych pawilonów handlowych przy ul. [...] z dnia 9.12.1996r. (k - 36 akt adm.) i - o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 21.10.1996r ( k - 37 akt adm.) - nie wskazują wprost, czy w chwili budowy obiekty znajdowały się na terenie pasa drogowego. Usytuowanie obiektów handlowo-usługowych na pasie drogowym mogło być zatem następstwem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, w jakim czasie, w stosunku do wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniający teren, na którym posadowiono obiekty, w pas drogowy, może mieć istotne znaczenie dla dalszej i aktualnej sytuacji prawnej skarżących, a to w szczególności ze względu na treść art. 38 ustawy o drogach publicznych. Na konieczność rozpatrywania spraw zajęcia pasa drogowego z uwzględnieniem kontekstu czasowego i zmian przepisów prawa zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 roku w sprawie III SA/Gd 578/05 – ONSA i wsa zeszyt 6(21)z 2007 roku poz. 136,; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 roku w sprawie VI SA/Wa 919/05 system LX nr 198869,; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 roku w sprawie VI SA/Wa 251/06 – system LEX nr 221949). Na koniec zauważyć należy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sadów administracyjnych, że decyzja uznaniowa, jak w tym przypadku i w odniesieniu do określenia terminu zajęcia pasa drogowego, wymaga od organu kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 kpa). W aktach sprawy znajduje się informacja ( na stronie 16 akt administracyjnych), że Urząd Miejski [...] – Wydział Inwestycji i Remontów " planował złożyć wniosek o uzyskanie dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w drugim półroczu 2007 roku", i że " rozpoczęcie działań budowlanych związanych z przebudową węzła komunikacyjnego w obrębie ul. [...] może nastąpić po uzyskanie promesy na dofinansowanie" (pismo [...] z dnia 8.01.2007 r.). Zatem skoro przyczyną potrzeby usunięcia pawilonów handlowo-usługowych jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego, trudno nie uznać racji skarżących, domagających się przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego pod pawilony do czasu rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych w tym rejonie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za uzasadniony pogląd, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony i rozważony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy, a orzeczenie w pkt. 3 sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.