II OSK 265/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 853/09 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza na rzecz K. T. od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 853/09, po rozpoznaniu skargi K.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak DON/ORZ/7100/289/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli prowadził postępowanie w sprawie zawalenia się ściany budynku gospodarczego M. i T. K., zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], przy ulicy [...] w Z. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. ([...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli nałożył na [...] s.c. K. i C. T. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w opinii technicznej mgr inż. Kazimierza Ziółkowskiego dot. uszkodzonego budynku gospodarczego M. i T. K., zlokalizowanego na działkach opisanych powyżej. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli z dnia [...] lutego 2008r. ([...]), wobec niesprecyzowania rodzaju robót budowlanych jakie należy wykonać, tj. niewykonalności decyzji, co jest przesłanką z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ I instancji stwierdził, że podjęcie decyzji w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązuje do ścisłego określenia robót budowlanych podlegających wykonaniu, brak ich wskazania oznacza, że decyzję wydano z naruszeniem ww. przepisu, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania K.T. utrzymał w mocy decyzję organu odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, brak sprecyzowania nakazu w decyzji z dnia [...] lutego 2008r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak powołanie się na ekspertyzę dotyczącą sposobu i kolejności wykonywania koniecznych robót naprawczych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wskazał jednak, że błędne było zastosowanie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż art. 51 ust. 3, określający obowiązki organu wobec niewykonania nakazu wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nie mógłby mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W sytuacji bowiem niewykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2008r. organ byłby zobligowany do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu, który nie jest w budowie, tj. nie jest wykonywany w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, lecz jest budynkiem ukończonym i od wielu lat użytkowanym, a obecnie znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. Ponadto, organ byłby zmuszony nałożyć nakaz na adresatów decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności, tj. Państwa T., którzy nie są ani inwestorami, ani właścicielami tego budynku gospodarczego, ani też nie posiadają innego tytułu prawnego do nieruchomości, na której się on znajduje. Stąd też nałożenie na Państwa T. obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ewentualne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego byłoby sprzeczne z prawem. K. i C. T. byliby bowiem zobowiązani do rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na działce będącej własnością innych osób. Organ ten stwierdził również, że decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku zastosowania przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych zawartych w rozdziale 6 Prawa budowlanego. Niezależnie organ wskazał, że podmiotami praw i obowiązków dotyczących spółki cywilnej są jej wspólnicy. Spółka cywilna nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może być więc adresatem decyzji administracyjnych. Dlatego decyzja z dnia [...] lutego 2008 r., zawiera również wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skierowano ją bowiem do spółki cywilnej, która nie posiada osobowości prawnej. Przy czym wspólnicy ww. spółki, tj. K. i C. T., nie posiadają tytułu prawnego do budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. T., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie: art. 15 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te znajdowały zastosowanie w postępowaniu zwykłym, art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sytuacji, gdy jedynie dokonano błędnego oznaczenia adresata decyzji; a także art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd w pierwszej kolejności podkreślił, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się w postępowaniu nieważnościowym, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, które ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzja organu powiatowego z dnia 26 lutego 2008r. zawiera wady, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, stanowiący podstawę materialnoprawną ww. decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym znajduje zastosowanie do robót będących w toku wykonywania, które odpowiadają warunkom określonym w art. 50 Prawa budowlanego, po uprzednim wstrzymaniu wykonywania robót postanowieniem. Ratio legis tych przepisów polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa, a w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków nakazanie inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, czy też nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, naprawiających ten stan rzeczy w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych. Z treści ww. przepisów wynika zatem jednoznacznie, że rozstrzygnięcia w nich zawarte stosuje się jedynie do inwestora, w zakresie prowadzonej inwestycji. Sąd zaaprobował pogląd organu odwoławczego, że tryb ten nie mógł mieć zastosowania do uszkodzonego budynku, znajdującego się na działce sąsiedniej w stosunku do działki, na której skarżący prowadzili roboty budowlane w ramach udzielonego pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, pomimo że bezpośrednią przyczyną zawalenia się ściany w przedmiotowym budynku gospodarczym było wykonywanie na działce skarżącej wykopów pod fundamenty budynku handlowego. Zdaniem Sądu w przedstawionej sytuacji zastosowanie znajdował art. 66 Prawa budowlanego, umożliwiający wszczęcie i prowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji w stosunku do konkretnego obiektu budowlanego, który nie odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie. Skoro w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym sprawie, jej przedmiotem był uszkodzony budynek Państwa K., który według ustaleń organu powiatowego znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, to organ ten zobligowany był do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazującej usunięcie tych nieprawidłowości. Tylko powołany przepis mógł stanowić podstawę do nakazania jego właścicielom bądź zarządcom, stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego, wykonania określonych prac, w celu doprowadzenia do właściwego stanu technicznego obiektu. W świetle przedstawionej argumentacji, zastosowanie niewłaściwego trybu ww. decyzji stanowiło niewątpliwie wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Na gruncie ustawy Prawo budowlane nie miała bowiem znaczenia okoliczność, że zły stan techniczny budynku gospodarczego Państwa K. spowodowały wykonywane na działce skarżącej wykopy pod fundamenty. Podobnie, jako prawidłowe Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do stwierdzenia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec skierowania weryfikowanej decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Spółka cywilna nie posiada bowiem osobowości prawnej i jako taka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła K.T. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw, poprzez: a) uznanie, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakładająca na organ stwierdzający nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa obowiązek wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został rażąco naruszony, w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się w swojej decyzji jedynie do ogólnego stwierdzenia, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku wydana została z naruszeniem przepisów rozdziału 6 prawa budowlanego, co ponadto stanowi naruszenie art. 107 §1 i 3 k.p.a. gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów decyzji administracyjnej tj. brak w niej konkretnej podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego powołującego się na konkretne przepisy prawa, b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołując nowe podstawy nieważności decyzji [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, nie uchylił w tym zakresie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, do czego obligował ww. przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. c) naruszenie art. 157 § 1 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję w której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy orzekł, w istocie jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, przywołując zupełnie nowe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, przez co pozbawił skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania, gdyż nie miała ona możliwości odwołania się od "nowych podstaw stwierdzenia nieważności w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji. d) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku nie została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, w sytuacji, gdy jedynie dokonano błędnego oznaczenia adresata decyzji, e) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnienie faktu, iż decyzja nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne i że w takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności decyzji. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie rozdziału 6 prawa budowlanego. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego sprawowanego przez adwokata według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na nie uwzględnieniu faktu, iż decyzja nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co z kolei stanowi podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 134 p.p.s.a. pozwala rozpoznać skargę w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami skargi, uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno jednak pozwolić na skontrolowanie przez stronę oraz sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1281/06) oraz prześledzić jego interpretację przepisów w odniesieniu do kontrolowanej sprawy. Uzasadnienie wyroku, które nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli, bowiem w sytuacji braku odniesienia się do zarzutów skargi i argumentów strony nie jest wiadomym czy były brane przez sąd pod uwagę i dlaczego sąd je podzielił lub nie. Brak odniesienia się do zarzutów skargi stanowi przy tym o wadliwym wykonywaniu funkcji kontrolnej sądu (art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sadów administracyjnych). Słusznym okazał się również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał naruszenie konkretnych przepisów prawa, organ drugiej instancji dokonując kontroli takiego aktu winien wydać decyzję o utrzymaniu w mocy bądź uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o naruszenia dostrzeżone przez organ pierwszej instancji. Wydanie przez organ drugiej instancji decyzji nieważnościowej, w oparciu o inne od wskazywanych w decyzji pierwszoinstancyjnej podstaw stwierdzenia nieważności, jest niedopuszczalnym albowiem jak niewadliwie wskazano w skardze kasacyjnej naruszałoby to wynikającą z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest tym bardziej wadliwa, iż utrzymała ona w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo, iż stwierdzała ona nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś zdaniem organu II instancji podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W takim wypadku dla zapewnienia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, słuszniejszym wydanie decyzji kasacyjnej. Niedopuszczalnym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przy wskazaniu odmiennej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.