VII SA/Wa 853/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. T., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]) stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] ([...]), nakładającej na PPH "T." s.c. K. i C. T. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w opinii technicznej mgr inż. K. Z. dot. uszkodzonego budynku gospodarczego M. i T. K., zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], przy ulicy [...] w Z. - utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wskazując, że organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie zawalenia się ściany ww. budynku gospodarczego, w związku z wykonaniem wykopów na sąsiedniej nieruchomości (działki nr ew. [...] i [...]), pod budynek K. i C. T., wspólników spółki cywilnej P.P.H. T. Organ I instancji stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] wobec niesprecyzowania rodzaju robót budowlanych jakie należy wykonać, tj. niewykonalności decyzji, co jest przesłanką z art. 156 § 1 pkt 5 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ I instancji stwierdził, że podjęcie decyzji w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązuje do ścisłego określenia robót budowlanych podlegających wykonaniu, brak ich wskazania oznacza, że decyzję wydano z naruszeniem ww. przepisu, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu odwoławczego, brak sprecyzowania nakazu w decyzji z dnia [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak powołanie się na ekspertyzę dotyczącą sposobu i kolejności wykonywania koniecznych robót naprawczych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wskazał jednak, że błędne było zastosowanie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż art. 51 ust. 3, określający obowiązki organu wobec niewykonania nakazu wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nie mógłby mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W sytuacji bowiem niewykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...] organ byłby zobligowany do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu, który nie jest w budowie, tj. nie jest wykonywany w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, lecz jest budynkiem ukończonym i od wielu lat użytkowanym, a obecnie znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. Ponadto, organ byłby zmuszony nałożyć nakaz na adresatów decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności, tj. pp. T., którzy nie są ani inwestorami, ani właścicielami tego budynku gospodarczego, ani też nie posiadają innego tytułu prawnego do nieruchomości, na której się on znajduje. Stąd też nałożenie na pp. T. obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ewentualne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego byłoby sprzeczne z prawem. K. i C. T. byliby bowiem zobowiązani do rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na działce będącej własnością innych osób. Decyzję z dnia [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa, polegającym również na braku zastosowania przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych zawartych w rozdziale 6 Prawa budowlanego. Niezależnie organ wskazał, że podmiotami praw i obowiązków dotyczących spółki cywilnej są jej wspólnicy. Spółka cywilna nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, nie może być więc adresatem decyzji administracyjnych. Dlatego decyzja z dnia [...] zawiera również wadę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, skierowano ją bowiem do spółki cywilnej, która nie posiada osobowości prawnej. Przy czym wspólnicy ww. spółki, tj. K. i C. T., nie posiadają tytułu prawnego do budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. T., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie: - art. 15 kpa i art. 107 § 1 kpa poprzez brak powołania podstawy prawnej, - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te znajdowały zastosowanie w postępowaniu zwykłym. - art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sytuacji, gdy jedynie dokonano błędnego oznaczenia adresata decyzji; - art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nakładającej na P.P.H. "T. " s.c. K. i C. T. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w opinii technicznej dot. uszkodzonego budynku gospodarczego M. i T. K., położonego na działkach nr ew. [...] i [...], przy ulicy [...] w Z. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się w postępowaniu nieważnościowym, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Dodać przy tym trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 lutego 2006r, II OSK 544/05, LEX nr 298465). W ocenie Sądu, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie nieważnościowe z zachowaniem ww. zasad i prawidłowo ustalił, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] zawiera wady, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, stanowiący podstawę materialnoprawną ww. decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym znajduje zastosowanie do robót będących w toku wykonywania, które odpowiadają warunkom określonym w art. 50 Prawa budowlanego, po uprzednim wstrzymaniu wykonywania robót postanowieniem. Ratio legis tych przepisów polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa, a w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków nakazanie inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, czy też nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, naprawiających ten stan rzeczy w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych. Z treści ww. przepisów wynika zatem jednoznacznie, że rozstrzygnięcia w nich zawarte stosuje się jedynie do inwestora, w zakresie prowadzonej inwestycji. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że tryb ten nie mógł mieć zastosowania do uszkodzonego budynku pp. K., znajdującego się na działce sąsiedniej w stosunku do działki, na której skarżący prowadzili roboty budowlane w ramach udzielonego pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, pomimo - co wymaga podkreślenia - że bezpośrednią przyczyną zawalenia się ściany w budynku gospodarczym pp. K. było wykonywanie na działce skarżącej wykopów pod fundamenty budynku handlowego. W przedstawionej sytuacji zastosowanie znajdował art. 66 Prawa budowlanego, umożliwiający wszczęcie i prowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji w stosunku do konkretnego obiektu budowlanego, który nie odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie. Skoro w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym sprawie, jej przedmiotem był uszkodzony budynek pp. K., który według ustaleń organu powiatowego znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, to organ ten zobligowany był do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazującej usunięcie tych nieprawidłowości. Tylko powołany przepis mógł stanowić podstawę do nakazania jego właścicielom bądź zarządcom, stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego, wykonania określonych prac, w celu doprowadzenia do właściwego stanu technicznego obiektu. W świetle przedstawionej argumentacji, zastosowanie niewłaściwego trybu ww. decyzji stanowiło niewątpliwie wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Na gruncie ustawy Prawo budowlane nie miała bowiem znaczenia okoliczność, że zły stan techniczny budynku gospodarczego pp. K. spowodowały wykonywane na działce skarżącej wykopy pod fundamenty. Podobnie, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do stwierdzenia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, wobec skierowania weryfikowanej decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Spółka cywilna nie powiada bowiem osobowości prawnej i jako taka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok NSA z 13 września 1999r, IV SA 39/99, LEX nr 47872). Wobec przedstawionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.