II GSK 120/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. S. D. S.A. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 858/09 w sprawie ze skargi K. O. S. D. S.A. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 858/09 oddalił skargę K. O. S. D. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 29 września 2008 r., w O. przy ulicy P. doszło do kontroli pojazdu marki SCANIA, o nr rej. [...] oraz przyczepy marki JANWIL o nr rej. [...]. W wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu dokonanego na stanowisku ważenia pojazdów stwierdzono, że jego całkowita masa wyniosła 40,65 t co oznaczało przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) o 0,65 t. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2008 r. nałożył na załadowcę – K. O. S. D. S.A. z siedzibą w N. karę pieniężną w wysokości 600 zł za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów. Decydującą rolę w tych czynnościach, które nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają załadowcy wydający ładunek do przewozu. Nie sposób zatem przyjąć, że tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. To nie przewoźnik ustala warunki transakcji - ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony - o tym decydują strony transakcji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. Nr 50, poz. 601, ze zm.) przewoźnik jest obowiązany przewieźć przesyłkę w oznaczonym terminie. Natomiast stosowanie do art. 48 ust. 1 tej ustawy może on też sprawdzić, czy przesyłka odpowiada oświadczeniom nadawcy zawartym w liście przewozowym oraz czy zachowane zostały przepisy dotyczące rzeczy dopuszczonych do przewozu na warunkach szczególnych. Same czynności ładunkowe należą do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. Z istoty umowy przewozu wynika określony okres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, że kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca miał wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W dniu kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierowcę kontrolowanego pojazdu, który stwierdził, że "Za każdym razem wagowy mówi ile ładunku zostało załadowane, ale nie ma to dla niego żadnego znaczenia. Nie zwraca uwagi na to, że pojazd jest zbytnio załadowany. Teoretycznie wszystko zależy od kierowcy, czy zawróci i rozładuje część czy nie". Powyższe potwierdza podpisany przez kontrolowanego kierowcę protokół przesłuchania świadka z 29 września 2008 r. Załadowca miał zatem wpływ, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że oświadczenie o załadowaniu towaru zgodnie z dyspozycją kierowcy i ponoszeniu przez niego odpowiedzialność za ewentualne przekroczenie masy całkowitej pojazdu nie mogło wyłączać odpowiedzialności strony. Oświadczenie takie nie może zmienić przepisów prawa, które nakładają odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej także na załadowcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę spółki stwierdził, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona prawidłowo, wagi miały świadectwo legalizacji, a kierowca nie kwestionował wyniku ważenia i nie wnosił o jego powtórzenie. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag. Sąd zauważył, że przepisy regulujące odpowiedzialność administracyjną za naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ich stosowanie nie może być wyłączone przez działania stron, do których zalicza się również oświadczenie złożone w trybie art. 65 Kodeksu cywilnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.), za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: podmiot wykonujący przejazd; nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku jest jednoznaczne wykazanie, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność podmiotów, o których mowa w art. 13 g ust. 1 b pkt 2 u.d.p jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz, zaś warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości wskazał na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy wskazały dowody, które bezpośrednio świadczyły o wpływie, godzeniu się skarżącej na stwierdzone naruszenia. Dowodami tymi były nie tylko zeznania kierowcy, ale również dokumentacja fotograficzna oraz dokument wywozowy. Wobec tak ukształtowanego kompletnego materiału dowodowego organ prawidłowo ustalił wpływ organizacji pracy w przedsiębiorstwie załadowcy na stwierdzone naruszenia, tj. tolerowanie załadunku o takim tonażu, który musi spowodować przekroczenie dopuszczalnych norm. Sąd podkreślił, że nałożona na skarżącą kara ma charakter prewencyjny, a jej celem jest wymuszenie właściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, tak aby pojazdy nienormatywne nie wyjeżdżały z jego siedziby na drogi publiczne. W ocenie Sądu, zeznania kierowcy miały w istocie charakter uzupełniający i wykazały, że nikt z pracowników załadowcy nie był zainteresowany faktem naruszenia przepisów o dopuszczalnym tonażu ładowanych pojazdów, uważając że załadowcę usprawiedliwi i zwolni od odpowiedzialności podpisane przez kierowcę oświadczenie. Skala prowadzonego przez skarżącą przedsiębiorstwa, skupiającego kilka kopalni surowców drogowych, jest związana z masową skalą przewozów tych surowców, a co a tym idzie – z możliwością naruszeń przepisów zabraniających przeładowania pojazdów wykonujących transport drogowy. Pozostawienie wyłącznie uczciwości kierowców troski o właściwy, tzn. normatywny załadunek pojazdu, jest naruszeniem obowiązków załadowcy. Z obowiązków tych nie może zwolnić załadowcy wypełnianie przez kierowców oświadczeń. K. O. S. D. S.A. z siedzibą w N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13g pkt. 2, ust. 1b u.d.p.; 2. prawa materialnego - art. 77 k.p.a., poprzez odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający sygnalizowane przez skarżącą wątpliwości; 3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 7 k.p.a. - obraza zasady stosowania prawdy obiektywnej; - art. 8 k.p.a. - obraza zasady budowania zaufania do organów Państwa; - zmienności rozstrzygnięć Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podejmowanych w sprawach dotyczących tego samego skarżącego podmiotu, mających podobny, niemal analogiczny stan faktyczny i prawny, dotyczących załadunku według identycznych procedur i w identycznych warunkach techniczno – organizacyjnych - w konsekwencji 4) nadużycie obowiązującego prawa i zastosowanie go w sposób sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa - art. 5 Kodeksu cywilnego w związku z art. 7 k.p.a. Skarżąca podniosła, że nie kwestionuje ustaleń organu pierwszej instancji zawartych w protokole kontroli odnośnie przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu o 650 kg. Podziela również pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepisy regulujące odpowiedzialność administracyjną za naruszenie przepisów dotyczące transportu drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie mogę być wyłączane działaniami stron. Jednakże istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 13g ust. 1b u.d.p. stwarza dla organu możliwość bezwzględnego stosowania represji w stosunku do innych podmiotów niż kierowca, praktycznie w każdym przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Ustawodawca nie postawił znaku równości między kierowcą a innymi podmiotami, co oznacza, że w razie wykroczenia nie wszyscy wymienieni mogą podlegać karze niejako z urzędu. Przeciwnie, przepis obliguje organ do przeprowadzania wyjątkowo starannego wyjaśnienia roli np. załadowcy, w szczególności czy uczynił on wszystko by nie dopuścić do wyjazdu przeładowanego samochodu, czy też "godził się" z tym stanem, a organ ustalił ten fakt "jednoznacznie". Skarżąca podkreśliła, że informowała O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, że kierowca miał pełną wiedzę o przekroczonej masie ładunku oraz, że nie skorzystał z przygotowanego stanowiska do zrzucenia nadwagi towaru. Tym samym przedstawione zostały wątpliwości, które organ pierwszej instancji miał wyjaśnić w stosownym postępowaniu (art. 77 k.p.a.). Jednakże ten poprzestał wyłącznie na wyjaśnieniach kierowcy, natomiast w stosunku do załadowcy nie przeprowadził żadnych czynności ustalających stan sprawy. Zdaniem spółki, O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydając decyzję nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących procedur załadunkowych u skarżącej, udzielanych kierowcom informacji, przygotowania stanowiska do zrzucenia z samochodu ewentualnej nadwagi. W związku z tym organ nie dysponował dowodami pozwalającymi na jednoznaczne stwierdzenie, że załadowca godził się na powstanie naruszenia. Obowiązkiem organu było podjęcie czynności procesowych w celu zebrania całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej brak jest przepisów umożliwiających załadowcy skuteczne powstrzymanie kierowcy od wyjazdu na drogę publiczną przeładowanym samochodem. Kierowca dysponując informacją o nadwadze (na podstawie elektronicznego odczytu wagowego oraz dokumentu WZ, który podpisuje), nierzadko pomija obowiązek dostosowania masy pojazdu do wymogów przepisu i świadomie decyduje się na wykroczenie. W takim przypadku nie istnieje możliwość stosowania przymusu bezpośredniego (zatrzymanie kierowcy), bądź zatrzymania pojazdu (zabór mienia). Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 13g ust. 1 u.d.p. "Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.". Natomiast zgodnie z art. 13g ust. 1b karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego. Innymi słowy samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczała norma prawa materialnego – art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazał na wpływ skarżącej na stwierdzone naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WSA nie dostrzegł, że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej. W szczególności organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej, jak przebiegał proces załadunku i ważenia oraz, czy istotnie przygotowane zostało miejsce do zrzucania nadmiernego ładunku. Skarżąca złożyła w tym zakresie oświadczenie na piśmie, które organ pominął bez podania przyczyn, a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego uchybienia. Weryfikacja wspomnianego oświadczenia poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego pozwoliłaby na zebranie całego materiału dowodowego i byłaby niewątpliwie pomocna w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zaniechanie organów w tym zakresie należało rozważyć w płaszczyźnie naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, że organy wskazały dowody, które bezpośrednio świadczyły o wpływie, godzeniu się skarżącej na stwierdzone naruszenie. Według Sądu pierwszej instancji dowodami tymi były zeznania kierowcy, dokumentacja fotograficzna oraz dokument wywozowy. Z wymienionych dowodów wynika niewątpliwie przekroczenie przez pojazd dopuszczalnej masy całkowitej o 0,65 t., czego strona skarżąca nie kwestionuje. Podkreślenia jednak wymaga, o czym już wspomniano, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł natomiast braku podstaw do twierdzenia, że wymienione dowody jednoznacznie wskazują, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia. Jedynie z zeznań kierowcy pojazdu, które Sąd pierwszej instancji traktuje jako dowód o charakterze uzupełniającym (bez bliższego wyjaśnienia znaczenia tego określenia), wynikają pewne informacje dotyczące organizacji załadunku. Ze wspomnianych zeznań, które dotyczyły jedynie czynności wagowego, Sąd wyciąga daleko idące wnioski, że "(...) w istocie nikt z pracowników załadowcy nie była zainteresowany faktem naruszenia przepisów o dopuszczalnym tonażu ładowanych pojazdów, uważając że załadowcę usprawiedliwi i zwolni od odpowiedzialności podpisane przez kierowcę oświadczenie.". Jednak jak już wspomniano, skarżąca złożyła w tej sprawie wyjaśnienie na piśmie, którego zgodność z prawdą nie została w toku postępowania administracyjnego zweryfikowana. W związku z tym nie sposób podzielić oceny Sądu pierwszej instancji o kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w istocie polegające na oddaleniu skargi, bez dostatecznego rozważenia, czy w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut " (...) zmienności rozstrzygnięć Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podejmowanych w sprawach dotyczących tego samego skarżącego podmiotu, mających podobny, niemal analogiczny stan faktyczny i prawny, dotyczących załadunku według identycznych procedur i w identycznych warunkach techniczno – organizacyjnych". Zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem żadnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie jest uprawniony do formułowania, czy też konkretyzacji podniesionego w niej zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 5 k.c. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. W związku z tym zarzut naruszenia art. 5 k.c., niezależnie od braku jego uzasadnienia przez stronę, należało uznać za pozbawiony jakichkolwiek podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.