II SA/Po 59/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] 2008r. Nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga W dniu 30 kwietnia 2008r. I. S., reprezentowana przez M. K., złożyła do Wójta Gminy P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [..], położonej przy ul. B. w miejscowości W. Wójt Gminy P. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego, Starosty Powiatu W. i Marszałka Województwa Wielkopolskiego o uzgodnienie powyższej inwestycji. Postanowieniem z dnia [..] 2008r. Starosta W. uzgodnił przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [..] 2008r. umorzył postępowanie uzgodnieniowe w zakresie ochrony przyrody. Stwierdził, że na etapie przygotowania projektu decyzji o ustaleniu decyzji o warunkach zabudowy Wójt uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, bowiem doszło do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 7 określonego w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego nr 168/06 z dnia 31 lipca 2006r. w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 132, poz. 3218), który stanowi o zakazie budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W związku z tym Wojewoda uznał, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji, skoro już na etapie przygotowywania projektu decyzji Wójt uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe. Marszałek Województwa Wielkopolskiego postanowieniem z dnia [..] 2008r. uzgodnił przedmiotową inwestycję w zakresie melioracji wodnych. Wskutek przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy P. decyzją z dnia [..] 2008r. Nr [..] wydaną na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [..] w m. W., gm. P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją. Ustalił, że obecnie teren ten nie jest objęty planem miejscowym, stanowi własność I. S. i jest pastwiskiem trwałym klasy VI o pow. 0,1499 ha, położonym na terenie Przemęckiego Parku Krajobrazowego. Dla terenu tego obowiązuje rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 168/06 z dnia 31 lipca 2006r. w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 132, poz. 3218), w którym w § 4 ust. 1 pkt 1 wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wójt stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika, że działka o nr [..] w całości znajduje się w strefie 100 metrów od brzegów jeziora, a planowana zabudowa budynkiem letniskowym w najmniejszej odległości wynosi około 63 m od brzegu jeziora. Skoro zaś planowany obiekt nie zalicza się do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej i znajduje się w odległości ok. 63 m od linii jeziora to jego budowa naruszyłaby zakaz wynikający z powołanego przepisu rozporządzenia Wojewody. Biorąc pod uwagę, że jednym z wymogów wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, należało zdaniem organu wydać decyzję odmowną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. S. Podniosła, iż nabyła przedmiotową działkę w 1994r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym teren ten przeznaczony był pod turystykę i rekreację (zaświadczenie Gminy z [..] 2007r.). Również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony pod turystykę i rekreację. W 2008r. zapłaciła za przedmiotowy grunt podatek jak "za pozostałe grunty", a nie jak za "użytki rolne – pastwisko trwałe Ps VI". Pełnomocnik odwołującej się wskazała, że w dniu [..] 2008r. zapoznała się z aktami sprawy i złożyła ustne uwagi i zastrzeżenia, co nie zostało w aktach sprawy w żaden sposób udokumentowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [..] 2008r. Nr [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zależne od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednym z warunków jest zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Niewątpliwie do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym przepisie należą również regulacje dotyczące ochrony przyrody, w tym wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego. Skoro działka wnioskodawczyni w całości położona jest w strefie 100 metrów od linii brzegowej jeziora i planowany budynek nie jest obiektem turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej, domkiem letniskowym to jego budowa narusza zakaz określony w art. 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że zakaz ten ma oparcie w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Przedmiotowa działka nie jest objęta planem miejscowym, nie była nim też objęta w dacie wejścia w życie rozporządzenia. Nie wydano też w odniesieniu do niej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem § 4 ust. 2 rozporządzenia nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Kolegium wskazało też, że w rozporządzeniu nie przewidziano, iż zakaz zabudowy nie dotyczy ustaleń Studium. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie została naruszona zasada, iż prawo nie działa wstecz, ponieważ rozporządzenie wyraźnie odnosi się do planów obowiązujących w dacie jego wejścia w życie. Nie reguluje więc "wstecz" sytuacji nabywców działek o przeznaczeniu w planie określonym. Tyle, że działka odwołującej się w dacie wejścia w życie rozporządzenia nie była objęta planem. Organ wyjaśnił, że problem powstał na skutek wygaśnięcia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Przemęt, co było związane z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że podnoszone w odwołaniu kwestie podatkowe nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się w niniejszej sprawie żadnych uchybień proceduralnych. Jego zdaniem organ I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa. I. S. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. Podniosła, iż nie została powiadomiona o zmianie przeznaczenia terenu obejmującego jej działkę. Ponadto pomimo zmiany przeznaczenia terenu nadal pobierano od niej podatek od nieruchomości jak od terenów przeznaczonych na turystykę i rekreację, a nie jak od użytków rolnych. Wskazała też, że z zaświadczenia z dnia [..] 2007r. wynika, że Wójt Gminy P. nie wydał decyzji zmieniającej sposób użytkowania przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdziło, że większość z nich nie dotyczy zaskarżonej decyzji. Pierwszy odnosi się do trybu uchwalania przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody. Kolejny dotyczy kwestii podatkowych, które nie mają znaczenia da rozstrzygnięcia sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do zarzutu, zgodnie z którym skarżąca na skutek wejścia w życie rozporządzenia w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego utraciła możliwość zabudowy działki w sposób jaki planowała na etapie jej zakupu, Kolegium powtórzyło w tym zakresie wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 września 2009r. skarżąca stwierdziła, iż nie powinna ponosić negatywnych skutków nieustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że w planie obowiązującym do końca 2003r. miała możliwość zabudowy działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym zadaniem Sądu jest badanie legalności zaskarżonych aktów. Wnioskiem złożonym [..] 2008r. I. S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [..] w m. W. budynku letniskowego. Poza sporem jest, że w chwili złożenia tegoż wniosku dla terenu, na którym zaplanowano inwestycję nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy więc, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) skarżąca trafnie wystąpiła z powołanym wyżej wnioskiem. Zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena, czy planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym m.in. wymóg zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Podkreślić należy, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Jeżeli więc inwestycja nie spełnia któregokolwiek z wymogów określonych w powołanym przepisie, należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu organy I i II instancji słusznie przyjęły, że budowa budynku letniskowego na działce znajdującej się w pasie 100 metrów od linii brzegowej jeziora w granicach Przemęckiego Parku Krajobrazowego jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, jako przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, dlaczego powołany przepis rozporządzenia Wojewody należało uznać za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego jest właśnie aktem prawa miejscowego (K. Gruszecki. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze 2005, dostępny w programie Lex Omega). Sposób utworzenia parku krajobrazowego i zakres zakazów obowiązujących w granicach jego obszaru został uregulowany w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 16 ust. 3 powołanej ustawy utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie mając na względzie, że budowę przedmiotowego budynku letniskowego zaplanowano w granicach Przemęckiego Parku Krajobrazowego miały obowiązek zbadać, czy inwestycja ta nie narusza przepisów rozporządzenia tworzącego ów Park. Rozporządzenie to wprowadziło bowiem zakazy przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Bezsporne jest, że planowany obiekt nie ma służyć turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Należało zatem zbadać, czy jego zabudowę zaplanowano w przybrzeżnym pasie o szerokości 100 m, w którym obowiązuje zakaz zabudowy (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że obiekt ten inwestor zamierzał usytuować w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora. Na mapie stanowiącej załącznik do analizy cech i warunków zabudowy zaznaczono, że obiekt zamierzano zlokalizować w odległości ok. 63 m od linii brzegowej jeziora (k. 44 akt adm.). Wobec powyższego bez względu zatem na fakt, iż inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy zobowiązane były odmówić ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego okoliczności, iż nie została ona zawiadomiona o podjęciu rozporządzenia w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, a tym samym o zmianie przeznaczenia działki nr [..], wyjaśnić trzeba, iż akt ten nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [..] w m. W. tym samym obowiązek tutejszego Sądu ogranicza się do oceny wszystkich aktów administracyjnych podjętych w ramach tego postępowania, a więc zarówno postanowień uzgodnieniowych, jak również decyzji organu I i II instancji rozstrzygających sprawę co do istoty. Badanie legalności jakichkolwiek innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w tym rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, stanowiłoby naruszenie powołanego art. 135 p.p.s.a. Skarżąca może zaś w oparciu o przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1590 ze zm.) po bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia zaskarżyć rozporządzenie to do sądu administracyjnego. Również poza granice niniejszej sprawy wykracza kwestia pobieranych przez Wójta Gminy P. podatków od przedmiotowej nieruchomości. Reasumując stwierdzić należy, iż organy obu instancji mając na względzie obowiązujący zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej miały rację odmawiając skarżącej ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji skargę I. S. należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga