II OSK 2076/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 350/09 w sprawie ze skargi Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2009 r. nr WN.Le.0911-94/09 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze 1 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Gminy Granowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., II SA/Po 350/09, po rozpoznaniu skargi Gminy Granowo uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2009 r., nr WN.Le.0911-94/09 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Rady Gminy Granowo w dniu 26 lutego 2009 r. podjęła uchwałę nr XX/136/2009 (dalej zwana "Uchwałą") w sprawie zmiany swej uchwały z dnia 20 maja 2002, nr XXVIII/244/2002 w sprawie podziału Gminy na okręgi wyborcze. Jako podstawę prawną wskazano art.92 ust.2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm. - dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj."). Nadanie nazw ulicom na terenach zaliczonych do okręgu wyborczego nr 1 w Granowie spowodowało konieczność uaktualnienia opisu granic tego okręgu wyborczego. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 3 ust.2 Uchwały). b) Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 20 marca 2009, nr WN.Le.0911-94/09, na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm - powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."), stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Granowo. Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na wprowadzeniu w § 1 Uchwały nowego podziału gminy na okręgi wyborcze z naruszeniem z art.92 ust.1 Ord.gm.pow.woj. Zmiana tego rodzaju jest dopuszczalna wyłącznie w przypadkach określonych ustawą, tj. jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic sołectw, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Zmiana musiałaby powodować, że dotychczasowy podział gminy na okręgi wyborcze nie spełnia wymogów ustawowych (art.89 ust.2 i art.92 ust.2 w zw. z art.90 Ord.gm.pow.woj.). Gmina Granowo uzasadniła nowy podział na okręgi wyborcze faktem powstania nowych ulic, gdy tymczasem okoliczność ta nie została zaliczona do przesłanek podziału gminy na okręgi. W ustalonym stanie faktycznym należało posłużyć się obwieszczeniem wyborczym. Daty wejścia w życie uchwały w sprawie okręgów wyborczych nie można wiązać z jej ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz z datą podania uchwały do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. c) Gmina Granowo w skardze na powyższe rozstrzygnięcie podniosła zarzut naruszenia art.89 ust.1, art.92 ust.2, art.94 Ord.gm.pow.woj. oraz art.91 u.s.g. W ocenie skarżącej nie wprowadzono nowego podziału gminy na okręgi wyborcze, a wyłącznie - zmieniono opis granic okręgu nr 1 poprzez dopisanie nowych ulic. Uchwała nosi wszystkie cechy jakie charakteryzują akty prawa miejscowego, a w konsekwencji (w braku szczególnej regulacji) powinna wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. 2. Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., II SA/Po 350/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Gminy Granowo uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2009r. nr WN.Le.0911-94/09. Uszczegóławiając opis granic okręgów wyborczych, Gmina nie wprowadziła nowego podziału Gminy Granowo na okręgi wyborcze w rozumieniu art.92 ust.1 Ord.gm.pow.woj. Czym innym jest zmiana granic okręgów wyborczych, a czym innym zmiana sposobu ich opisu. O ile obszar okręgu wyborczego musi, co do zasady pozostawać stały, o tyle opis przebiegu jego granic nie jest objęty takim rygorem. Zakwestionowanej przez Wojewodę Uchwale nie można odmówić charakteru aktu prawa miejscowego, z uwagi na ogólne i abstrakcyjne zredagowanie jej treści oraz publikowanie w dzienniku urzędowym województwa. Dlatego prawidłowo Rada Gminy ustaliła, że akt ten wchodzi w życie w 14 dni od jego ogłoszenia. Artykuł 92 ust.3 Ord.gm.pow.woj. nie stanowi, jak wywodzi Wojewoda, przepisu szczególnego do art.4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustala jedynie obowiązek podania uchwały tego rodzaju do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Brak w Ordynacji wyborczej szczególnej regulacji dotyczącej wejścia tych uchwał w życie. 3. Wojewoda Wielkopolski w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art.92 ust.1 i 3 Ord.gm.pow.woj. oraz art.4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wskazanie w komparycji skargi kasacyjnej (s.1) art.90 Ord.gm.pow.woj. Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Podział na okręgi ma charakter stały i dopisanie w okręgu nowych ulic nie może być podstawą do zmiany podziału gminy na okręgi (art.92 ust.1 Ord.gm.pow.woj.). Pojawienie się nowych ulic i zmiany nazw ulic należy dopisać w obwieszczeniu wyborczym. Artykuł 92 ust.3 Ord.gm.pow.woj. jest przepisem szczególnym i dlatego terminu wejścia w życie tych uchwał nie można wiązać z ich ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym. charakterze: generalnym i abstrakcyjnym jest uznana za prawo miejscowe. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Granowo wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Najbardziej doniosły w niniejszej sprawie problem charakteru prawnego uchwały o okręgach wyborczych został prawidłowo rozwiązany przez Sąd I instancji. Trafna jest argumentacja zawartą w uzasadnieniu wyroku na rzecz tezy o normatywnym charakterze tej uchwały oraz jej powszechnym zaadresowaniu, co łącznie uzasadnia konkluzję, że uchwała tego rodzaju jest aktem prawa miejscowego. To z kolei doprowadziło Sąd I instancji to uznania, że ustawowy wymóg opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym implikuje uznanie za prawidłowe zastrzeżenie § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania we wspomnianym organie promulgacyjnym. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu (nie popartego w skardze kasacyjnej adekwatnym uzasadnieniem) naruszenia przez Sąd I. instancji art.4 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dla pełnego obrazu można wywody Sądu I instancji w tym zakresie uzupełnić zaakcentowaniem roli, jaką uchwała odgrywa w dookreśleniu trybu wykonywania biernego prawa wyborczego. Kandydat na radnego musi się dostosować do ustaleń zawartych w takiej uchwale (artykuły 107. i 118. Ord.gm.pow.woj.). B. W niniejszej sprawie mniejsze znaczenie ma uchybienie technice legislacyjnej. Wyznaczenie granicy w tekście uchwały polega na wyliczeniu tych ulic, wzdłuż których przebiega granica okręgu wyborczego. Rada Gminy nie ograniczyła się do ustalenia przebiegu linii oddzielającej od siebie okręgi wyborcze, ale zamieściła w rubryce "granice okręgu wyborczego" kompletną listę ulic położonych na terenie każdego z dwóch okręgów. Nie jest to redakcja w pełni poprawna, ale z uchybieniem tym nie można jeszcze łączyć nieważności uchwały z 2009 r. C. Skarga kasacyjna została uwzględniona, gdyż trafnie zarzuciła Sądowi I.instancji wydanie wyroku z naruszeniem art.92 Ord.gm.pow.woj., choć Naczelny Sąd Administracyjny kierował się innymi przesłankami, aniżeli wskazane w skardze kasacyjnej w tym zakresie. Dopisanie nowych ulic w tej konkretnej zakwestionowanej uchwale Rady Gminy Granowo w dniu 26 lutego 2009, nr XX/136/2009 było zmianą granic okręgu wyborczego, albowiem w zakwestionowanej uchwale zostało dopisanych kilka ulic, które topograficznie nie mieszczą się w obszarze opisanym w uchwale z 2002 r. Uchwała nie zawiera innego opisu granic okręgu wyborczego aniżeli wykaz ulic znajdujących się w granicach okręgu wyborczego. Rada przesądziła o zasięgu terytorialnym okręgu poprzez ustalenie katalogu ulic położonych na obszarze okręgu. Dlatego obszar Gminy, wykraczający poza ulice "brzegowe" (graniczne) nie mieści się w granicach okręgu. W efekcie wpisanie nowych ulic do okręgu wyborczego nie jest tylko uporządkowaniem czy aktualizacją tego wykazu, ale ingeruje w rozstrzygnięcie o granicach okręgu. Skoro w zakwestionowanej uchwale zostało dopisanych kilka ulic, które topograficznie nie mieszczą się w obszarze opisanym w uchwale z 2002 r., to zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I. instancji swym wyrokiem naruszył art.92 ust. 2 Ord.gm.pow.woj., który Rada wskazała jako podstawę prawną swej uchwały ["Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala [...] rada gminy" Dopisanie wspomnianych ulic spoza zasięgu ulic wymienionych w uchwale z 2002 r. musi być ocenione jako zmiana granicy okręgu wyborczego. Tymczasem Sąd wydał zaskarżony wyrok w oparciu o tezę, że "zaskarżoną uchwałą nie dokonano zmiany granic okręgów wyborczych, a jedynie uaktualniono opis tych granic." (s.4 uzasadnienia wyrku). Sąd dokonał więc na tyle błędnej wykładni powołanego art.92 ust.2 Ord.gm.pow.woj., że subsumcja stanu faktycznego potwierdzonego aktami sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że Rada Gminy Granowo nie dokonała zmiany granic okręgu wyborczego nr 1, W konsekwencji Sąd I. instancji nie dokonał oceny prawidłowości uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego przez Gminę. To prowadzi do ustalenia, że wadliwość zaskarżonego wyroku nie ogranicza się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego (art.92 ust.2 Ord.gm.pow.woj.), ale łączy się z naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej (art.141 § 4 w związku z art.113 §1 P.p.s.a. ). Dlatego niedopuszczalne było orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art.188 P.p.s.a. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi I.instancji celem ponownego wyjaśnienia sprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1349 ze zm.)