I OSK 210/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 903/08 w sprawie ze skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008r. nr [1], nr [2], nr [3], nr [4], w przedmiocie zasiłków celowych specjalnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 września 2009 r., III SA/Kr 903/08 oddalił skargę M. P. na 4 decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2005 r. w sprawie zasiłków celowych specjalnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną przyznawania pomocy społecznej stanowi ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), a w szczególności art. 39 tej ustawy, który określa podstawę prawną przyznania zasiłku celowego, w szczególności na zakup żywności, leków oraz na uregulowanie należności za gaz i energię elektryczną, o którą to pomoc M. P. zwrócił się w rozpatrywanej sprawie. Z brzmienia tego przepisu, w szczególności ze słów zawartych w art. 39 ust. 1: "może być przyznany zasiłek celowy" i zawartych w art. 39 ust. 2: "zasiłek celowy może być przyznany" wynika jednoznacznie, że organ "może", ale nie musi przyznać takie świadczenie. Zatem zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do wysokości tego świadczenia. Oznacza to, iż przyznając zasiłek o wyższej lub niższej wartości organ pomocy społecznej działa w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z nimi. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA - OZ w Krakowie z 17 września 2003r., II SA/Kr 2627/2001, LexPolonica nr 394992; wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2004r., I SA 2731/2003, LexPolonica nr 402747; wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2004r., I SA 2859/2003, LexPolonica nr 379841). Z kolei, mając na względzie treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Sąd wyjaśnił, że ośrodki pomocy społecznej zajmujące się pomaganiem osobom i rodzinom w trudnych sytuacjach życiowych otrzymują na ten cel środki finansowe z budżetu państwa i wydatkowanie tych środków podlega dyscyplinie budżetowej i ustawowym kontrolom, niezależnym od osób, które korzystają lub chcą skorzystać z tej pomocy społecznej. Środki te z reguły są ograniczone i ośrodki pomocy społecznej muszą nimi dysponować w taki sposób, aby wystarczyły dla jak największej liczby osób i w jak najszerszym zakresie. Może to prowadzić do sytuacji, że niektóre osoby otrzymają mniejszą pomoc na zaspokojenie swoich potrzeb niż w rzeczywistości potrzebują, a niektóre w ogóle takiej pomocy nie otrzymają pomimo tego, że spełniają ustawowe kryteria do jej przyznania. Jeżeli chodzi o skarżącego to ze znajdującego się w aktach administracyjnych zestawienia wypłaconych mu środków finansowych, wydanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Nr [...] w Krakowie, wynika, iż skarżący w okresie od listopada 2003 r. do lutego 2008 r. uzyskał pomoc finansową na łączną kwotę 16.991,58 zł. Nie można zatem uznać, że organy pomocy społecznej nie udzielają skarżącemu wsparcia w jego trudnej sytuacji życiowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 1994 r., I SA 1649/93 (LexPolonica nr 300472, ONSA 1995/1 poz. 33), zwróciwszy uwagę, że wymieniony w tym orzeczeniu art. 32 ustawy z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993r. Nr 13 poz. 60) jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej: "Ani przepisy art. 32 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (...), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach zasiłków celowych nie są związane przepisami prawa co do wysokości przyznawanego zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej". Z treści art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że pomoc społeczna jest z zasady pomocą okresową, doraźną, mającą na celu "przezwyciężenie" trudnej sytuacji skarżącego. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 23 kwietnia 2004r., I SA 2859/03 (LexPolonica nr 379841), że: "Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu - w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych". Skargą kasacyjną, sporządzoną przez adwokata A. Ż., M. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dotyczy art. 3, 8, 39 ustawy z 12.III.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), ponieważ skarżący spełnia wszystkie warunki, aby została mu przyznana pomoc finansowa. Wynika to z przeprowadzonych u skarżącego wywiadów oraz przedłożonych przez skarżącego dokumentów. Ponadto zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszony tu został art. 106 § 3, 4, 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – cyt. dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 299 i n. k.p.c. Nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania skarżącego na okoliczność, jaka jest jego sytuacja materialna, zdrowotna i rodzinna. Wyjaśniłoby to kwestie przyznania pomocy finansowej skarżącemu. Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skarg skarżącego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...].VII.2008 r. oraz zasądzenie kosztów sądowych za wszystkie instancje, 3) zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata A. Ż. wynagrodzenia za postępowanie kasacyjne. W uzasadnieniu podniesiono, iż organy administracji nie dochowały wymogom art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz tym samym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Nie przeprowadzono bowiem wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności nie ustalono w prawidłowy sposób dochodu skarżącego. W sprawach dotyczących przyznania zasiłku celowego to na organie administracji rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 24.III.2006 r. I SA/Wa 2101/05, LEX nr 197475). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ jest oczywiście bezzasadna. Wprowadzenie w art. 175 p.p.s.a. obowiązku sporządzenia skargi przez profesjonalistę wynika z istoty dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego i w założeniu miało zapewnić zwiększenie efektywności wniesionego środka zaskarżenia. W przyjętym w p.p.s.a. modelu dwuinstancyjności postępowania miano na względzie, że ocena legalności ostatecznego aktu administracyjnego lub czynności została już dokonana przez sąd administracyjny pierwszej instancji, a więc podmiot ze swej natury gwarantujący obiektywizm, niezależność i profesjonalizm tej oceny. W tym stanie rzeczy "kasacja musi się ograniczyć wyłącznie do badania zagadnień jurydycznych i zarzutów przygotowanych przez profesjonalistów" – R. Hauser: Reforma sądownictwa administracyjnego – podstawowe założenia, "Przegląd Podatkowy" 2003, nr 10, s. 56. Tak więc wprowadzenie tego wymagania miało w założeniu zagwarantować skardze kasacyjnej odpowiedni poziomu merytoryczny i formalny, a w konsekwencji zapewnić stronie ochronę przed niebezpieczeństwem odrzucenia wniesionej przez nią skargi. Od adwokata czy radcy prawnego można bowiem oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada tym założeniom. Trudno jest się w niej dopatrzyć choćby podstawowych elementów dyskursu prawniczego. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, sporządzający skargę kasacyjną nie wyjaśnił, choćby jednym słowem, na czym miałaby polegać błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3-5 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, został uzasadniony nieprzeprowadzeniem przez Sąd dowodu z przesłuchania skarżącego, którego to dowodu sądy administracyjne nie mają prawa przeprowadzać. Tylko na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje niekwestionowany od 30-stu lat pogląd, że przyznanie zasiłku celowego następuje w ramach uznania administracyjnego. Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji miały prawo przyznać te świadczenia w niższej wysokości, skoro nie miały środków finansowych, niezbędnych do pełnej ich realizacji – por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. (SA 820/81), ONSA 1981, z. 1, poz. 57. Jest to rozstrzygnięcie racjonalne i zgodne z art. 39 u.p.s. szczególnie w sytuacji, kiedy to skarżący ustawicznie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej (od listopada 2003 r. do lutego 2008 r. uzyskał on pomoc finansową na łączną kwotę 16.991,58 zł). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.